Hallituksen esitys
2 § LAIN SOVELTAMISALA
Pykälässä ilmaistaan lain soveltamisalan keskeinen sisältö. Sen mukaan laissa säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista sekä viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asiakirjojen salassapidosta ja muista tietojen saantia koskevista rajoituksista sekä viranomaisten velvollisuuksista edistää lain tarkoituksen toteutumista.
Laissa säädettäisiin oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista. Maininnalla on haluttu korostaa lakiehdotuksen yhteyttä hallitusmuodon 10 §:n 2 momenttiin. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta olisi hallitusmuodossa tarkoitetun tiedonsaantioikeuden toteuttamista sääntelevä laki, ja se osoittaisi tietojen saamisen ulottuvuuden ja menettelytavat oikeuden toteuttamisessa.
Pykälän mukaan laissa säädetään viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asiakirjojen salassapidosta ja muista tietojen saantia koskevista yksityisten ja yleisten etujen suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista.
Vaikka julkisuus onkin pääsääntö viranomaistoiminnassa, se ei voi olla poikkeukseton. Yhteiskunnassa on monia tärkeitä yleisiä ja yksityisiä etuja, joita julkisuus voisi loukata. Näillä eduilla on vaihtelevan kiinteä yhteys hallitusmuodossa säädettyihin perusoikeuksiin. Viranomaisten asiakirjojen rajoittamaton julkisuus ei myöskään ole välttämätöntä julkisen vallan käytön valvomiseksi viranomaisten tosiasialliseen toimintaan liittyvissä asioissa, jotka liittyvät yksilöiden ja perheiden elämäntilanteiden tukemiseen, kuten kasvatusneuvola- tai päihdehoitopalveluihin. Julkisuuslainsäädäntö on lisäksi vain yksi keino turvata yksilöiden ja yhteisöjen vaikutusmahdollisuudet sekä edut ja oikeudet. Edunvalvonnan mahdollisuuksia voidaan turvata asianosaisten ja muiden kuulemiseen velvoittavien säännösten kautta.
Yleiset ja yksityiset edut ilmenevät erityisesti lakiehdotuksen 24 §:ssä olevista ja muissa laeissa säädetyistä salassapitosäännöksistä. Yleisiä etuja ovat valtion turvallisuuden varmistaminen, Suomen kansainvälisten suhteiden ja tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikan hoitaminen, rikosten selvittäminen ja ehkäiseminen, julkinen taloudellinen etu, pääoma- ja rahoitusmarkkinoiden sekä rahoitus- ja vakuutusjärjestelmien toimivuus, viranomaisen tarkastus- ja valvontatoimen tehokkuus, luonnonarvojen suojelu, tiedonantajan luottamuksen suoja samoin kuin viranomaisten tasavertainen asema yksityiseen toiminnan harjoittajaan nähden sopimusosapuolena ja asianosaisena.
Raha- ja valuuttapolitiikan hoitamisessa tarvittavien asiakirjojen samoin kuin tarkastus- ja valvontatoiminnan asiakirjojen julkisuuden rajoittaminen johtuu osaksi tarpeesta yllätykselliseen toimintaan. Kansainvälisiä suhteita koskeva salassapito perustuu kansainvälisen yhteisön yleiseen käytäntöön. Viranomaisten toiminta estyisi tai vaikeutuisi esimerkiksi todisteiden hävittämisen vuoksi, jos asiakirjat olisivat rikostutkinnassa heti valmistuttuaan julkisia. Viranomaisilla tulee myös monipuolisen ja hyvän valmistelun varmistamiseksi olla mahdollisuus sisäiseen mielipiteenvaihtoon ja vaihtoehtojen etsintään ilman, että keskeneräisistä asiakirjoista olisi velvollisuutta antaa kopioita.
Yksityisiä etuja ovat yksityinen taloudellinen etu, tutkimus- ja kehittämisintressit sekä yksityisyyden suoja.
Demokraattisen yhteiskunnan keskeisiin periaatteisiin kuuluu, että yksilöllä on oikeus yksityiselämän suojaan ja itsemääräämisoikeus. Hallitusmuodon 8 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Momenttiin sisältyy lisäksi lainsäädäntötoimeksianto, jonka mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Yksityiselämän suojasta on määräykset myös Euroopan ihmisoikeussopimuksessa. Sen mukaan valtiolta edellytetään, että se itse pidättäytyy loukkaamasta kansalaisten yksityiselämää ja että se toimii yksityiselämän suojaamiseksi toisen loukkauksia vastaan. Yksityisyyden suoja kansainvälisissä sopimuksissa turvattuna ihmisoikeutena edellyttääkin sen huomioon ottamista myös julkisuuslainsäädännössä. Yksilön itsemääräämisoikeus ilmenee muun muassa hallitusmuodon 1 ja 6 §:stä. Itsemääräämisoikeuteen kuuluu muun ohella mahdollisuus vaikuttaa itseään koskevien tietojen käsittelyyn ja valvoa sitä.
Sääntelyn pääasiallisena kohteena ehdotetussa laissa on viranomaisella oleva talletettu tieto eli viranomaisen asiakirjat. Lakiin ehdotetaan otettaviksi myös yleiset säännökset virkamiesten ja muiden lain 23 §:ssä tarkemmin määriteltyihin henkilöryhmiin kuuluvien vaitiolovelvollisuudesta. Asiakirjan julkiseksi tulon ajankohtaa määrittelevät säännökset rajoittavat julkisuutta ajallisesti.
Laki koskee viranomaisten toiminnan julkisuutta. Viranomainen määriteltäisiin lain 4 §:ssä sekä viranomaisen asiakirja lain 5 §:ssä. Näistä säännöksistä johtuu, että lain soveltaminen ei riippuisi julkisen hallinnon yksikön organisaatiomuodosta tai siitä, katsotaanko orgaanin kuuluvan viranomaiskäsitteen piiriin vai ei. Asiakirjan julkisuuteen ei myöskään vaikuttaisi, käyttääkö viranomainen tehtäviä hoitaessaan ostopalveluja vai hoitavatko tehtäviä viranomaisen palveluksessa olevat henkilöt.
Lakiehdotuksen mukainen oikeus kohdistuu asiakirjoihin, jotka syntyvät viranomaisten toiminnassa sekä julkista valtaa käytettäessä. Laissa ei siten asetettaisi yksityiselle toiminnanharjoittajalle velvollisuuksia antaa tietoja yleisölle silloin, kun sen toiminnassa ei ole kysymys laissa säädetystä tehtävästä ja julkisen vallan käytöstä. Jos yksityinen toiminta tapahtuu sille lainsäädännössä asetetuissa puitteissa, muilla ei ole periaatteessa oikeutta puuttua siihen. Yksityinen toiminta voi myös nauttia erityistä suojaa, kuten liike- tai ammattisalaisuuden taikka yksityisyyden suojaa. Yksityisten toiminnassa syntyvien asiakirjojen julkisuudesta on säännöksiä muun muassa osakeyhtiölain 3 luvun 12 §:ssä, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada tietoja osakeluettelosta.
Laki on tarkoitettu viranomaisten asiakirjojen julkisuutta säänteleväksi hallitusmuodossa säädettyä perusoikeutta toteuttavaksi yleislaiksi, josta voidaan poiketa vain lailla. Vaikka tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä annettavaksi ehdotetulla lailla viranomaisten toiminnan julkisuudesta ei voidakaan estää poikkeamasta siitä muussa laissa olevalla säännöksellä, lakiehdotusta laadittaessa on haluttu vastaista lainvalmistelua varten osoittaa ne lakiehdotuksen säännökset, joista voidaan poiketa muulla lailla. Lähtökohtana on siten ollut, että viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain säännöksistä poikettaisiin vain niiltä osin kuin laissa on viittaus erikseen muussa laissa annettuihin säännöksiin.
Lakiehdotuksessa olevat viittaussäännökset osoittavat ne tilanteet, joissa tietojen saamisesta viranomaisten asiakirjasta voidaan poiketa erikseen annetuilla säännöksillä. Tällaisia säännöksiä ovat 6 ja 7, 12, 13, 16, 22─24, 26, 28─29 sekä 31 ja 34 §. Siten esimerkiksi salassapitoperusteista ja salassapitoajoista voitaisiin säätää erityislaeissa. Samoin asiakirjan julkiseksi tulon ajankohta voitaisiin määritellä lakiehdotuksesta poikkeavasti. Erityissäännöksiä tulisi arvioida hallitusmuodon perusoikeussäännösten kannalta, eivätkä ne saa olla ristiriidassa perusoikeussäännösten kanssa. Hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti merkitsee sitä, että viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta ei voi säätää asetuksella.
Asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskevia erityissäännöksiä on esimerkiksi tasavallan presidentin kansliasta annetussa laissa (1382/1995), väestölaskentalaissa (154/1938), elokuvien tarkastuksen toimittamisesta annetussa laissa (300/1965), asevelvollisuuslaissa (452/1950) ja siviilipalveluslaissa (1723/1991).
Yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia ei sen 14 §:n mukaan sovelleta asiakirjoihin, joiden julkisuus poikkeuksineen on lailla tai asetuksella täydellisesti järjestetty. Tällaisia niin sanottuja "täydellisesti järjestettyjä asiakirjoja" ovat muun muassa yleiset väestöluettelot, rikosrekisteri sekä verotusta ja tietoliikennettä koskevat asiakirjat. Täydellisesti järjestetyistä asiakirjoista on säädetty myöhemminkin esimerkiksi elokuvien tarkastuksen toimittamisesta annetussa laissa, asevelvollisuuslaissa ja siviilipalveluslaissa. Käytännössä on aiheutunut ongelmia siitä, ettei yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia ole voitu soveltaa edes täydentävästi tällaisissa tapauksissa. Nykyisessä käytännössä esiintyneiden ongelmien välttämiseksi lakiin ei ehdoteta voimassa olevan lain 14 §:ää vastaavaa säännöstä. Lain säännöksiä on sovellettava täydentävästi erityissäännösten rinnalla aina silloin, kun erityislaeissa ei ole yleislaista poikkeavaa nimenomaista erityissäännöstä.
Ehdotettu laki sisältää säännökset myös viranomaisten velvollisuuksista edistää lain tarkoituksen toteutumista. Lain 3 §:n mukaan tarkoituksena on edistää viranomaisten toiminnan avoimuutta. Tästä syystä lakiin ehdotetaan otettaviksi säännökset viranomaisten velvollisuudesta edistää tiedon saannin toteutumista, kuten velvollisuudesta tuottaa julkaisuja ja tiedottaa sekä varmistaa viranomaisten tietoaineistojen helppo saatavuus. Säännökset ovat osaksi kokonaan uusia.
Lain tarkoituksena on myös toteuttaa hyvää tiedonhallintatapaa. Tätä koskevat säännökset ovat kokonaan uusia, ja niiden tarkoituksena on varmistaa, että viranomaisten asiakirjoihin ja tietojärjestelmiin sisältyvien tietojen saatavuudesta, käytettävyydestä ja suojaamisesta sekä eheydestä ja muista tietojen laatuun vaikuttavista tekijöistä huolehditaan. Hyvään tiedonhallintatapaan kuuluu muun muassa julkisten asiakirjojen luettelointi sekä tietoon liittyvien oikeuksien selvittäminen osana lainvalmistelua sekä muun muassa uusien tietojärjestelmien suunnittelua. Lain nojalla voitaisiin antaa valtionhallintoa koskevia tietoturvallisuusohjeita ja -määräyksiä.
Lain soveltamisalan määrittelystä ilmenee, minkälaisista seikoista laissa säädetään. Tämän vuoksi lakiehdotuksen soveltamisalaa määrittelevään säännökseen ei ole ollut tarpeellista ottaa viittausta niihin säännöksiin, jotka muuten koskevat viranomaisten asiakirjoja, kuten säädöksiin, joissa määritellään viranomaisten asiakirjojen käyttöä, arkistointia tai tekijänoikeutta viranomaisten asiakirjoihin. Koska lakiehdotuksen 18 §:ssä tarkoitettuun hyvään tiedonhallintatapaan kuitenkin kuuluu asiallisesti myös arkistotoimen tehtävien asianmukainen hoito, ehdotetaan, että mainitun pykälän 3 momenttiin sisällytetään selvyyssyistä viittaus arkistolainsäädäntöön.
Oikeudesta asiakirjojen painosta julkaisemiseen säädetään painovapauslaissa (1/1919). Myös tekijänoikeus määräytyy edelleen sen mukaan, mitä tekijänoikeuslaissa (404/1961) säädetään. Viranomaisten asiakirjojen arkistoinnista on säännökset arkistolaissa. Ehdotetulla lailla ei edellä sanotun mukaisesti ole tarkoitus puuttua näihin säännöksiin.
3 § LAIN TARKOITUS
Lakiin ehdotetaan otettavaksi sen tarkoitusta määrittelevä säännös. Tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on ehdotuksen mukaan edistää hyvää tiedonhallintatapaa ja antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.
Säännöksessä määritellään, missä tarkoituksessa ehdotetun lain tiedonsaantioikeuksista ja viranomaisten velvollisuuksista säädettäisiin. Siten siinä ilmaistaisiin julkisuusperiaatteen keskeisimmät tehtävät sekä viranomaisten asiakirja- ja tietohallinnolle yleisemminkin asetettavat keskeiset vaatimukset. Pykälä ei olisi yksinomaan toteava, vaan se olisi ehdotetun 17 §:n mukaan otettava huomioon käytännön soveltamistilanteissa.
Lain keskeinen tavoite on edistää hyvää tiedonhallintatapaa. Hyvään tiedonhallintapaan kuuluu, että viranomaiset huolehtivat toimintaansa koskevien ja siinä tarvittavien tietojen saatavuudesta, käytettävyydestä, laadusta sekä asianmukaisesta suojasta.
Asiakirjojen julkisuus on ollut keskeinen asiakirjojen yleistä saatavuutta määrittelevä keino. Viranomaisten tietoaineistojen korkea laatu on edellytys sen varmistamisessa, että yksilöiden ja yhteisöjen oikeusturva toteutuu ja että yhteiskuntapoliittinen päätöksenteko voi perustua kelvolliseen tietopohjaan ja siten johtaa toivottuihin vaikutuksiin.
Hyvästä tiedonhallintatavasta otettaisiin säännökset lain 5 lukuun. Tarkoituksena on, että laissa annettaisiin valtioneuvostolle oikeus antaa säännöksiä ja ohjeita teknisistä vaatimuksista, joilla turvataan paitsi tietojen salassapito ja suojaus, myös tietojen eheys. Tietoturvallisuus- ja muut suojatoimenpiteet on käytännössä pakko mitoittaa suhteessa siihen, minkälaisesta tiedosta on kysymys. Tämän vuoksi on myös luotava järjestelmä, jonka mukaan viranomaiset voivat luokitella tietoaineistonsa erilaisia käsittely- ja muita vaatimuksia vastaaviin luokkiin.
Pykälästä ilmenevät keskeiset keinot, joiden avulla viranomaisten toiminnan julkisuutta toteutetaan. Perinteisenä ja edelleen keskeisenä keinona ovat tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset. Oikeus saada tietoja viranomaisten asiakirjoista on perusoikeus. Hallitusmuodon mukaan julkisen vallan on edistettävä perusoikeuksien toteutumista. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna asiakirjojen julkisuus ei ole riittävä, minkä vuoksi ehdotetaan, että lakiin otetaan säännökset viranomaisten velvollisuuksista edistää avoimuutta.
Julkisuusperiaatteen tarkoituksena on perinteisesti pidetty viranomaisten toiminnan valvontaa. Ehdotuksen mukaan säännösten tarkoituksena olisikin antaa mahdollisuudet valvoa julkisen vallan käyttöä. Lakia sovellettaisiin 4 §:n 2 momentin mukaan myös muihin kuin viranomaisiksi organisoituihin julkista tehtävää hoitaviin näiden käyttäessä julkista valtaa. Lakiehdotuksessa on rikoslain 2 luvun 12 §:n virkamiehen määritelmää vastaavalla tavalla käytetty käsitettä "julkisen vallan käyttö".
Julkinen valta edistää yhteiskunnallisesti tärkeinä pidettyjä tarkoituksia osoittamalla varoja niihin. Julkisten varojen käytön merkityksen vuoksi julkisuusperiaatteen tarkoituksen määrittelyyn tulisi ottaa maininta julkisten varojen käytön valvonnasta.
Demokraattisen yhteiskunnan perusperiaatteita ja perustuslakiin kirjattuja perusoikeuksia on, että jokaisella on oikeus vapaasti muodostaa ja ilmaista mielipiteensä yhteisistä asioista ja vaikuttaa niihin. Demokraattisen hallintomallin mukaisesti yhteiskunnallisesti keskeisten päätösten tulisi perustua yhteiskuntaoloja luotettavasti kuvaavaan tietoon perustuvaan julkiseen ja kaikille avoimeen keskusteluun. Tämä edellyttää, että yksilöillä ja heitä edustavilla yhteisöillä on mahdollisuus saada riittävästi tietoa julkisten tehtävien hoitamisesta ja julkista valtaa käyttävien orgaanien toiminnasta sekä yhteiskuntaoloista. Hallitusmuodon 10 §:n 1 momentin mukaan sananvapaus sisältää myös oikeuden hankkia tietoa. Edellä mainittujen syiden vuoksi pykälässä todettaisiin lain säännösten tarkoituksena olevan antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuudet muodostaa vapaasti mielipiteensä.
Yleisen tiedonvälityksen avulla huolehditaan viestinnästä yhteiskunnassa. Tämä tapahtuu muun muassa erilaisten tiedotusvälineiden, kuten lehdistön, radion ja television sekä yhä enenevässä määrin myös yleisten tietoverkkojen välityksellä. Yleisen tiedonvälityksen tehtävänä on seurata viranomaisten toimintaa, hankkia siitä tietoja ja välittää niitä yleisölle. Mahdollisimman laaja oikeus saada tietoja viranomaisten toiminnasta on omiaan parantamaan myös yleisen tiedonvälityksen mahdollisuuksia suoriutua tehtävästään. Yleisen tiedonvälityksen merkityksestä huolimatta ei pykälään ole otettu sitä koskevaa mainintaa, koska lain tarkoituksena ei ole säännellä tiedonvälitystä, vaan turvata joukkoviestimien mahdollisuudet saada tietoja viranomaisten toiminnasta.
Ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Nämä tiedonsaantioikeudet liittyvät kiinteästi osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksiin sekä oikeusturvan valvontaan.
Mahdollisuudet vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon riippuvat tiedonsaantioikeuksien lisäksi siitä, minkälaisesta päätöksenteosta on kysymys ja minkälaisia menettelysäännöksiä asiassa noudatetaan. Pykälässä vaikutusmahdollisuuksilla tarkoitetaan varsinaisen prosessiin osallistumisen lisäksi yleisempiäkin vaikuttamiskeinoja, esimerkiksi kansalaistoimintaa ja vaikuttamista tiedotusvälineiden kautta.
Tiedon saaminen erityisesti valmisteilla olevista asioista on omiaan parantamaan yksilöiden ja heitä edustavien organisaatioiden mahdollisuuksia valvoa etujaan lainvalmistelussa ja muussa heihin vaikuttavien tai heille muutoin merkityksellisten asioiden valmistelussa. Erilaisten näkökulmien huomioon ottaminen jo valmisteluvaiheessa voi osaltaan parantaa tehtävien ratkaisujen laatua sekä edesauttaa päätösten toteuttamista ja yleistä hyväksyttävyyttä. Tiedonsaantimahdollisuuksilla voitaneenkin katsoa olevan Suomessa suuri merkitys, koska keskeiset ratkaisut pyritään tekemään yhteistyössä ja -ymmärryksessä keskeisten intressiorganisaatioiden kanssa.
Yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksien ja etujen valvonta perustuu yleisiä osallistumis- ja vaikutuskeinoja selvemmin yksilöiden ja yhteisöjen asemaan asianosaisina tietyssä viranomaisen käsiteltävänä olevassa tai olleessa asiassa. Lakiehdotus sisältää säännökset asianosaisen tiedonsaantioikeuksista. Asianosaisen tiedonsaantioikeus on oikeussuojakeino, jonka avulla asianosainen voi valvoa oikeuksiaan ja etujaan häntä välittömästi koskevassa asiassa. Julkisuutta pidetään myös takeena oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille, mikä ilmenee hallitusmuodon 16 §:n 2 momentista ja kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista.