Siirry sisältöön. | Siirry navigointiin

Jyväskylän yliopiston Koppa

HUOM! Kopan käyttö päättyy 31.7.2024! Lue lisää.


Navigation

Hallituksen esitys

tekijä: hkuutti — Viimeisin muutos keskiviikko 10. joulukuuta 2008, 10.14

 

23 § VAITIOLOVELVOLLISUUS JA HYVÄKSIKÄYTTÖKIELTO

Pykälä sisältää säännökset vaitiolovelvollisuuden perusteista ja vaitiolovelvollisista sekä hyväksikäyttökiellosta. Lakia valmisteltaessa on harkittu eri vaihtoehtoja järjestää asiakirjasalaisuuden ja vaitiolovelvollisuuden välinen suhde samoin kuin sitä, mihin lakiin vaitiolovelvollisuutta koskeva yleinen säännös olisi sijoitettava.

   Vaitiolovelvollisuuden sääntely voidaan nähdä ensisijaisesti julkisuusperiaatteen toteuttamiseen keskeisesti vaikuttavana kysymyksenä ja siten osana julkisuuslainsäädäntöä. Toisaalta vaitiolovelvollisuus määrittelee virkamiehen suhdetta viranomaiseen työnantajana, minkä vuoksi vaitiolovelvollisuudesta olisi perusteltua säätää, kuten nykyisin, valtion virkamieslaissa. Koska mainittu laki koskee vain valtion virkamiehiä, jälkimmäinen vaihtoehto olisi merkinnyt, että luottamushenkilöiden ja kunnan viranhaltijoiden samoin kuin muiden viranomaisessa ja viranomaisten lukuun työskentelevien vaitiolovelvollisuudesta olisi ollut tarpeen säätää erikseen.

   Vaitiolovelvollisuus ja asiakirjasalaisuus liittyvät olennaisella tavalla toisiinsa. Tätä osoittaa myös se, että Ruotsissakin vaitiolovelvollisuudesta säädetään samassa laissa kuin asiakirjojen salassapidosta (Sekretesslagen). Vaitiolovelvollisuuden ja asiakirjajulkisuuden välistä yhteyttä onkin lainvalmistelussa pidetty keskeisimpänä säännösten sijoittamiseen vaikuttavana tekijänä, minkä vuoksi ehdotetaan, että vaitiolovelvollisuudesta otetaan perussäännökset ehdotettuun viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin.

   Valitusta ratkaisumallista seuraa, että sellaiset vaitiolovelvollisuutta koskevat säännökset, joita vastaavat asiakirjan salassapitovelvoitteet sisältyvät ehdotettuun lakiin, ehdotetaan pääsäännön mukaan kumottaviksi. Valtion virkamieslakia on pidettävä kuitenkin sillä tavoin keskeisenä virkamiesten velvollisuuksia koskevana yleisesti sovellettavana säädöksenä, että voidaan pitää asianmukaisena säilyttää laissa maininta virkamiehen vaitiolovelvollisuudesta. Tämän vuoksi ehdotetaan, että valtion virkamieslain 17 §:ssä olevaa virkamiehen vaitiolovelvollisuutta koskevaa säännöstä muutetaan ottamalla siihen viittaus viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin. Muut sellaiset vaitiolovelvollisuutta koskevat erityissäännökset, joilla ei ole itsenäistä sisältöä, ehdotetaan kumottaviksi, kuten jaksosta 1.4. tarkemmin ilmenee. Rikoslain virkarikoksia koskevan 40 luvun säännöksiä salassapitorikoksista ehdotetaan myös tarkistettaviksi.

   Pykälän 1 momentin sisältämän perussäännöksen mukaan vaitiolovelvollisuus voisi vastaisuudessa perustua vain laintasoiseen sääntelyyn. Viranomaisen palveluksessa oleva samoin kuin luottamustehtävää hoitava ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, eikä muutakaan viranomaisessa toimiessaan tietoonsa saamaansa seikkaa, josta lailla on säädetty vaitiolovelvollisuus. Vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa ei saa paljastaa senkään jälkeen, kun toiminta viranomaisessa tai tehtävän hoitaminen viranomaisen lukuun on päättynyt.

   Vaitiolovelvollisuus merkitsisi kieltoa ilmaista asiakirjan salassa pidettävä sisältö. Ilmaiseminen merkitsee paitsi tiedon antamista suullisesti, myös passiivisemminkin tapahtuvaa tiedon paljastamista ulkopuolisille, esimerkiksi salassa pidettäviä tietoja sisältävän asiakirjan jättämistä ulkopuolisten saataville.

   Vaitiolovelvollisuus voisi luonnollisesti perustua myös muussa laissa olevaan erityiseen vaitiolovelvollisuutta koskevaan säännökseen. Momentissa ei kuitenkaan pyritä, kuten ei voimassa olevan valtion virkamieslain 17 §:ssä eikä myöskään rikoslain 40 luvun 5 §:ssä, tyhjentävästi määrittelemään vaitiolovelvollisuuden sisältöä. Momentin tarkoituksena on ennen kaikkea vaitiolovelvollisuuden oikeudellisen perustan vahvistaminen asiakirjasalaisuuden perustaa vastaavaksi. Siten vaitiolovelvollisuuden yksityiskohtainen sisältö määräytyisi edelleen myös muualle lainsäädäntöön jäävien ja tulevaisuudessa mahdollisesti säädettävien laintasoisten erityisten vaitiolosäännösten mukaan.

   Ehdotettu muutos merkitsee periaatteessa tärkeää vaitiolovelvollisuuden supistumista, koska viranomaisen palveluksessa olevan henkilön vaitiolovelvollisuus ei enää voisi perustua asian laatuun. Vaitiolovelvollisuus jäisi kaikesta huolimatta asiakirjasalaisuutta jossain määrin laajemmaksi sen vuoksi, että vaitiolovelvollisuus koskee päinvastoin kuin asiakirjasalaisuus myös tallettamattomia tietoja.

   Momentissa ei olisi viittausta muun lain nojalla annettuun vaitiolomääräykseen. Tämä johtuu siitä, että laissa ei nykyisin ole säännöksiä oikeudesta antaa tapauskohtaisia vaitiolomääräyksiä lukuun ottamatta valtiopäiväjärjestyksen 48 §:n 4 momenttia. Sen mukaan eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan jäsenten on noudatettava sitä vaiteliaisuutta, jota hallitus katsoo kunkin asian laadun vaativan. Koska erityissäännökset joka tapauksessa syrjäyttävät viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain, viittausta muun lain nojalla annettuun vaitiolomääräykseen ei ole pidetty tarpeellisena.

   Momentin mukaan vaitiolovelvollisuus jatkuu senkin jälkeen, kun palvelussuhde, luottamustehtävän hoito, toimeksiantotehtävän suorittaminen tai viranomaisessa toimiminen on päättynyt. Koska lakiehdotuksen mukaan myös vaitiolovelvollisuuden lakkaamiseen sovelletaan asiakirjan salassapidon lakkaamista koskevia säännöksiä, ei vaitiolovelvollisuus enää olisi elinikäinen, vaan se päättyisi soveltuvin osin samoja sääntöjä noudattaen kuin asiakirjasalaisuus.

   Lakiehdotukseen ei ole otettu säännöstä, joka osoittaisi vaitiolovelvollisuuden laajuuden silloin, kun kysymys on asiakirjasta, joka ei vielä ole tullut julkiseksi. Lakia valmisteltaessa on lähdetty siitä, että tiedon antaminen tällaisesta asiakirjasta vastoin viranomaisen nimenomaista kieltoa voisi rikoslain 40 luvun 10 ja 11 §:ssä säädetyin edellytyksin olla rangaistavissa virkavelvollisuuden laiminlyömisenä. Siten tosiasiallisesti olisi kiellettyä antaa tieto myös sellaisen keskeneräisen asiakirjan sisällöstä, jonka ilmaisemisen viranomainen on lain nojalla nimenomaisesti kieltänyt. Käytännön kannalta aiheutuisi ongelmia, jos tiedon antamista ei voitaisi viranomaistoiminnassa keskittää tai osoittaa tietyille henkilöille (esimerkiksi vastaaminen toimittajien tiedusteluihin), mikä voi johtaa epätäsmällisten tietojen leviämiseen. Tiedon antamista koskevaa esimiehen määräystä ei myöskään voida välttämättä asettaa eri asemaan kuin muita viranhoitoa koskevia määräyksiä. Lakiehdotuksen 18 §:n 1 momentin 5 kohdan tarkoituksena on tehostaa julkisuusperiaatetta ja sen toteutumista siten, että viranomainen selkeästi määrittelee tiedottamisen ja tietojen antamisen menettelytavat ja niistä vastaavat. Viranomaisella samoin kuin yksityisellä elinkeinonharjoittajalla tulee olla mahdollisuus työnjohtoon sekä tiedonantoon liittyvien tehtävien jakamiseen, mikä käytännössä merkitsee muille virkamiehille tosiasiallista kieltoa antaa tietoa.

   Viranomaisen oikeus kieltää tiedon ilmaiseminen ei kuitenkaan ole rajoitukseton, vaan tiedon ilmaiseminen voidaan kieltää vain laissa säädetyin edellytyksin. Lakiehdotuksen mukaan julkisuutta ei saa perusteettomasti rajoittaa valmisteltavina olevienkaan asiakirjojen ollessa kysymyksessä. Viranomaisen on lisäksi annettava tieto tietyistä lakiehdotuksen 19 §:ssä mainituista asioista. Viranomaisen kiellon lainmukaisuuden arviointiin vaikuttaa myös lakiehdotuksen 20 §:n 2 momentissa säädettäväksi ehdotettu tiedottamisvelvollisuus. Siten virkamies ei ole velvollinen noudattamaan esimerkiksi sellaisia määräyksiä, joilla kokonaan kiellettäisiin tiedon antaminen valmisteilla olevasta lainsäädännöstä, jollei salassapitosäännöksistä muuta johdu.

   Vaitiolovelvollisten piiri on lakiehdotuksessa pyritty ilmaisemaan mahdollisimman kattavasti. Vaitiolovelvollisia olisivat ensinnäkin viranomaisen palveluksessa virka- tai työsuhteessa olevat henkilöt sekä luottamustehtävää hoitavat. Vaitiolovelvollisuus koskisi 2 momentin mukaan myös harjoittelijoita ja muita viranomaisessa tosiasiallisesti toimivia samoin kuin viranomaisen toimeksiannosta toimivia tai toimeksiantotehtävää hoitavan palveluksessa olevia. Vaitiolovelvollisia olisivat muun muassa viranomaisissa toimivat siviilipalvelumiehet ja terveydenhuoltoalaa opiskelevat sairaalassa toimivat harjoittelijat. Samoin esimerkiksi oikeustieteen opiskelija, jonka annetaan kuunnella tuomioistuimen sisäistä keskustelua, olisi säännöksen perusteella velvollinen olemaan ilmaisematta, mitä on saanut tietää tuomioistuimen sisäisistä neuvotteluista. Sosiaali- ja terveydenhuollossa samoin kuin rikosasioiden sovittelussa on yhä enemmän viranomaisessa vapaaehtoisesti toimivia. Myös vapaaehtoisesti toimivia koskisi vaitiolovelvollisuus. Edellä mainitun lisäksi vaitiolovelvollisia olisivat lain tai lain nojalla annetun luvan perusteella salassa pidettäviä tietoja saaneet, jollei laista tai luvasta muuta johdu.

   Momentissa säädettäisiin myös asianosaisen, hänen edustajansa ja avustajansa vaitiolovelvollisuudesta. Ilmaisukiellon piirissä olisivat asianosaisasemassa saadut salassa pidettävät tiedot, jotka koskevat muita kuin asianosaista itseään. Edustajan ja avustajan velvollisuus pitää salassa päämiehenä olevaa asianosaista koskevat tiedot määräytyy muun lainsäädännön mukaan. Oikeusministeriössä valmistellaan holhouslainsäädännön uudistamista. Uuteen holhoustointa koskevaan lakiin on tarkoitus ottaa säännökset edunvalvojan vaitiolovelvollisuudesta ja sitä koskevista poikkeuksista. Asianajajien velvollisuudesta pitää asiakasta koskevat tiedot salassa säädetään asianajajista annetun lain 5 b §:ssä.

   Pykälän 3 momentin mukaan vaitiolovelvollinen ei saa käyttää hyödykseen salassa pidettäviä tietoja. Näitä ovat tieto paitsi salassa pidettävän asiakirjan sisällöstä myös sellaiset tallentamattomat tiedot, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Hyväksikäyttökielto koskee kaikkia niitä, jotka lain mukaan ovat salassapitovelvollisia, ja se jatkuu palvelussuhteen tai luottamustehtävän päätyttyäkin. Hyväksikäyttökielto koskee siten sellaistenkin tietojen käyttämistä, joita koskeva salassapitovelvollisuus on säädetty muussa laissa.

   Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa laissa. Salassa pidettävien tietojen käyttäminen omaksi tai toisen hyödyksi on kriminalisoitu virkarikoksia koskevissa rikoslain 40 luvun 5 ja 6 §:ssä. Hyväksikäyttökielto sisältyy myös eräisiin salassapitovelvollisuutta koskeviin uusiin erityissäännöksiin.

   Hyväksikäyttökielto liittyy olennaisesti salassapitovelvollisuuteen. Ottaen huomioon myös edellä mainituista uusista säännöksistä ilmenevä kehitys hyväksikäyttökieltoa koskeva säännös ehdotetaan otettavaksi nyt kysymyksessä olevaan lakiin.

   Momentissa on asianosaista koskeva poikkeus hyväksikäyttökiellosta. Asianosainen, hänen edustajansa tai avustajansa saa käyttää muita kuin asianosaista itseään koskevia tietoja, kun kysymys on sen oikeuden, edun tai velvollisuuden hoitamista koskevasta asiasta, johon asianosaisen tiedonsaantioikeus on perustunut. Säännös merkitsee, että tietoja voi käyttää paitsi samaa asiaa eri muutoksenhakuasteissa käsiteltäessä myös muussa viranomaisessa vireille pantavassa asiassa, jos viimeksi mainitussakin tapauksessa on kysymys saman oikeuden, velvollisuuden tai edun hoitamista koskevasta asiasta. Siten esimerkiksi ulosoton hakija voisi käyttää ulosottoasiassa asianosaisena saamiaan tietoja takaisinsaantia tai konkurssia koskevassa, saman saatavan perintää koskevassa asiassa.

35 § RANGAISTUSSÄÄNNÖKSET

Lakiehdotuksen rangaistussäännös on kirjoitettu viittaussäännöksen muotoon. Säännöstä laadittaessa on otettu huomioon rikoslainsäädännön kokonaisuudistuksen toisen vaiheen käsittävät rikoslain ja eräiden muiden lakien muutokset.

   Pykälän 1 momentissa viitataan ensin rikoslain 40 luvun säännöksiin, koska ehdotettua lakia soveltavat ensisijaisesti virkamiehet ja julkisyhteisön työntekijät. Virkamiehen ja julkisyhteisön työntekijän salassapitorikosta koskeva säännös on rikoslain 40 luvun 5 §:ssä. Säännös harkinnanvaraisesti julkisen asiakirjan luvattoman paljastamisen rangaistavuudesta sisältyy rikoslain 40 luvun 6 §:ään.

   Tässä esityksessä ehdotetaan kumottavaksi rikoslain 40 luvun 6 §. Siinä säädetään rangaistus tiedon luvattomasta paljastamisesta sellaisesta asiakirjasta, joka ei ole julkinen. Rangaistusten lieventäminen tältä osin johtuu niistä ratkaisuista, joihin lakiesitystä laadittaessa on päädytty valmistelun julkisuuden lisäämiseksi. On luonnollista, että pyrittäessä lisäämään valmistelun julkisuutta myös siihen liittyviä rangaistussäännöksiä lievennetään. Tältä osin viitataan lisäksi rikoslain 40 luvun muuttamista koskevan lakiehdotuksen yksityiskohtaisiin perusteluihin.

   Momentissa viitattaisiin myös 38 luvun 1 ja 2 §:ään, jotka koskevat yksityisen salassapitorikosta ja salassapitorikkomusta. Lainkohdat eivät koske virkamiehiä. Niiden soveltamispiiriin kuuluisivat lähinnä ne tilanteet, joissa yksityinen on viranomaisen luvalla tai toimeksiantosuhteessa viranomaiseen saanut salassa pidettäviä tietoja ja rikkoo velvollisuutensa pitää asiakirja salassa tai vaitiolovelvollisuutensa. Ilman palvelussuhdetta viranomaisessa toimivat, kuten harjoittelijat tai vapaaehtoistyötä tekevät, ovat lain 23 §:n mukaan vaitiolovelvollisia. Vaitiolovelvollisuuden ja hyväksikäyttökiellon rikkominen edellä tarkoitetuissa tapauksissa olisi rangaistavaa rikoslain 38 luvun säännösten mukaan.

   Salassapitovelvollisuuden rikkomiseen rinnastetaan pykälän 2 momentin mukaan lakiehdotuksen 27 §:ssä tarkoitetun sitoumuksen sekä 28 §:n 2 momentissa tarkoitetun määräyksen rikkominen.