Hallituksen esitys

by Heikki Kyösti Kuutti last modified Dec 10, 2008 10:12 AM

 

26 § YLEISET PERUSTELUT (Tietojen antamiseksi salassa pidettävästä asiakirjasta)

Pykälässä kuvattaisiin ne perusteet, joiden mukaan salassa pidettäväksi säädetystä asiakirjasta voidaan antaa tieto.

   Pykälän 1 momentin 1 kohdassa ilmaistaisiin se jo voimassa olevan lain tulkinnassa vakiintunut periaate, että salassa pidettävän tiedon saa luovuttaa vain, jos niin lailla säädetään. Viranomaisen tietojensaantioikeus määräytyisi siten edelleen pääasiassa erityislainsäädännön mukaisesti. Säännöksessä edellytetään erityislain nimenomaista säännöstä oikeudesta tai velvollisuudesta antaa salassa pidettävä tieto tai säännöstä oikeudesta saada tällainen tieto. Tämä merkitsee sitä, että säännöksestä tulee ilmetä tiedon luovutuksen sallittavuus salassapitosäännöksistä riippumatta, samoin kuin se, mitkä salassapitoperusteet säännös syrjäyttää.

   Nykyiset erityislakien edellä kuvatut vaatimukset täyttävät säännökset jäisivät voimaan. Kaikista erityissäännöksistä ei käy selvästi ilmi, koskeeko viranomaisen tiedonsaantioikeus myös salassa pidettäviä tietoja. Kunkin säännöksen kohdalla on erikseen selvitettävä, onko säännöksen katsottava ulottuvan myös salassa pidettäviin tietoihin. Esitykseen sisältyy ehdotukset noin 40 lain tietojen luovutusta koskevien säännösten tarkistamiseksi siten, että ne täyttävät ehdotetun lain vaatimukset. Kuten yleisperusteluissa on todettu, tarkoituksena on erikseen antaa esitykset muun muassa sosiaalihuollon tiedonsaanti- ja tietojenanto-oikeuksia koskeviksi erityissäännöksiksi.

   Ehdotuksen mukaan sekä salassapitoperusteesta että salassa pidettävän tiedon luovuttamisesta olisi säädettävä lailla. Lakiehdotukseen sisältyy tällaisia yleisesti sovellettavia säännöksiä. Tietoja voitaisiin antaa yksittäistapauksissa viranomaisen luvalla ja toiselle viranomaiselle tietyissä tapauksissa. Tämän lisäksi salassapitovelvollisuus väistyy kuten nykyisinkin silloin, kun kysymys on asianosaisen tiedonsaantioikeudesta.

   Pääsäännön mukaan viranomaisen asiana on ratkaista, onko asiakirja julkinen vai salainen ja saadaanko siitä antaa tietoja ulkopuoliselle. Kun salassapitovelvollisuus on säädetty yksityisen taloudellisen tai muun edun, kuten liike- tai ammattisalaisuuden taikka yksityisyyden suojaamiseksi, voi se, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa suostumuksen asiakirjan luovuttamiseen, vaikka se onkin viranomaisen asiakirja. Säännös tästä olisi 1 momentin 2 kohdassa. Vastaavaa säännöstä ei ole voimassa olevassa laissa. Yleisesti näin on kuitenkin jo nykyisin käytännössä yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 17 §:ää laajentavasti tulkiten menetelty. Selvyyden vuoksi ehdotetaan lakiin otettavaksi asiasta nimenomainen säännös.

   Viranomaisilla on paljon asiakirjoja, jotka ovat yksityisten laatimia tai jotka muuten sisältävät tietoja yksityisestä henkilöstä tai yhteisöistä. Useat tällaiset asiakirjat on säädetty salassa pidettäviksi yksityisyyden suojan vuoksi. Tällaisia ovat esimerkiksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen terveydentilasta, kuten lääkärintodistukset, tai taloudellisesta asemasta, kuten verotusasiakirjat. Näistä on tietoja luovutettu sen henkilön suostumuksella, jota koskevia salassa pidettäviä tietoja asiakirjaan sisältyy. Vastaavasti yksityistä taloudellista etua sekä liike- tai ammattisalaisuutta koskevista salassapitosäännöksistä poikkeamiseen riittää sen suostumus, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Suostumuksen antajana voi olla myös julkisyhteisö, jos salassapitosäännös suojaa esimerkiksi sen taloudellista etua. Jos asiakirja on salassa pidettävä samanaikaisesti myös muulla perusteella, ei yksityinen kuitenkaan voi määrätä sen salassapidosta poikkeamisesta muuten kuin häntä koskevin osin.

   Pykälässä ei säädettäisi siitä, millä tavalla suostumus annetaan. Suostumuksen muoto on siis vapaa. Suostumuksen on toisaalta kuitenkin oltava nimenomainen, mikä saattaa käytännössä edellyttää kirjallisen suostumuksen vaatimista. Henkilörekisteriasetuksen (476/1987) 18 §:n mukaan suostumus arkaluonteisen tiedon luovuttamiseen on annettava kirjallisesti. Säännös koskee arkaluonteisen ja salassa pidettäväksi säädetyn tiedon luovuttamista viranomaisen henkilörekisteristä. Selvänä voidaan pitää, että henkilö voisi antaa suostumuksen tiedon antamiseen asiakirjasta vain, jos hän itse voi saada asiakirjasta tiedon. Sama koskee yhteisöä. Kuten ehdotetusta 11 §:stä ilmenee, tieto viranomaisen asiakirjasta voidaan jättää tietyissä laissa säädettävissä tapauksissa antamatta sillekin, jota asiakirjan tieto koskee. Säännöksellä on siten yhtymäkohtia asianosaisjulkisuutta sekä yksityisen oikeutta asiakirjaan samoin kuin henkilörekisterilain mukaisiin, rekisteröidyn tarkastusoikeutta koskeviin säännöksiin. Niiden mukaan määräytyy myös yksityisen oma oikeus saada tieto hänen suojaamisekseen salassa pidettäväksi säädetystä asiakirjasta. Lakiehdotuksen 12 § on sovellettavissa niissä tapauksissa, joissa mitään asiaa ei edellä tarkoitetussa mielessä ole eikä ole ollutkaan vireillä. Yksityinen voi siten määrätä häntä koskevasta salassa pidettävästä asiakirjasta myös silloin, kun asiakirja liittyy vain tosiasialliseen toimintaan, kuten potilaan hoitamiseen tai laitoshuoltoon taikka henkilötietojen rekisteröintiin.

   Ehdotus ei sisällä säännöksiä siitä, kenen asiana on suostumuksen hankkiminen. Oikeuskäytännössä on eräässä tapauksessa katsottu, että tämä oli viranomaisen velvollisuus. Tietoa pyytänyt ei voinut hankkia suostumusta, koska hänellä ei ollut tietoa siitä henkilöstä, jota salassapitosäännökset tuossa tapauksessa suojasivat, eikä hänelle olisi voitu antaa niitä rikkomatta salassapitovelvollisuutta (KHO 1980 A II 3).

   Pykälän 2 momentti oikeuttaa poikkeamaan taloudellista asemaa ja liike- tai ammattisalaisuutta koskevasta salassapitovelvollisuudesta sekä terveydenhuollon ja sosiaalihuollon asiakassuhdetta sekä saatua etua koskevasta salassapitovelvollisuudesta samoin kuin 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitetusta henkilön yksityiselämää koskevasta tai sitä vastaavasta muun lain mukaan salassa pidettävästä seikasta. Momentin muotoilulla on haluttu korostaa sitä, että tiedot voidaan antaa momentissa tarkoitetuissa tapauksissa riippumatta siitä, perustuuko salassapito viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaan lakiin tai muuhun lakiin. Momentissa tarkoitetut tiedot voidaan antaa, jos tieto on tarpeen momentin 1 ja 2 kohdassa määriteltävien syiden vuoksi.

   Momentin 1 kohdan mukaan viranomainen voi luovuttaa edellä tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja yksityiselle tai toiselle viranomaiselle niiden laissa säädetyn tiedonantovelvollisuuden toteuttamiseksi. Esimerkkinä voidaan mainita isännöitsijän velvollisuus toimittaa tietoja verohallinnolle. Tämän tiedonantovelvollisuuden toteuttamiseksi verohallinto lähettää esitäytetyn lomakkeen isännöitsijälle.

   Momentin 2 kohdan mukaan tietoja voidaan luovuttaa tiedot antavan viranomaisen hoidettavaksi kuuluvan korvauksen tai muun vaatimuksen toteuttamiseksi. Vaatimuksella on kohdassa laaja sisältö, ja se tarkoittaa sekä yksityisoikeudellisia että julkisoikeudellisia saatavia ja muita suorituksia. Säännöksen mukaan tietoja annettaisiin käytännössä lähinnä täytäntöönpanoviranomaisille, tuomioistuimille ja välimiesoikeuksille.

   Kohdan mukaan tietoja voitaisiin luovuttaa korvausvaatimuksen selvittämistä ja ratkaisemista varten. Julkisyhteisön korvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslain (412/1974) 3 luvussa. Julkisyhteisö on näiden säännösten mukaisesti vastuussa muun muassa hoitolaitoksessa hoidettavana olevan hoitotyössä aiheuttamasta vahingosta. Julkisyhteisö voi olla korvausvelvollinen tai korvaukseen oikeutettu myös sopimuksen perusteella.

   Kohdassa tarkoitetun vaatimuksen toteuttamisessa voi olla kysymys myös sopimusoikeudellisista toimista, kuten sopimuksen mitätöinnistä.

   Veron, maksun tai julkisyhteisön muun saatavan perinnässä sekä niiden turvaamisessa voidaan käyttää erilaisia keinoja, kuten ulosottoa, konkurssimenettelyä ja sen osana takaisinsaantia, sekä kuittausta. Takaisinsaannista konkurssipesään annetun lain (758/1991) mukaan takaisinsaantia konkurssipesästä voi vaatia velkoja, joka on valvonut saatavansa konkurssissa. Esimerkiksi veroviranomainen voi konkurssipesän velkojana vaatia oikeustoimen peräytymistä saataviensa turvaamiseksi ja kohdan nojalla antaa takaisinsaantikannetta varten velallista tai jotain velallisen kanssa esimerkiksi sopimussuhteessa ollutta henkilöä koskevia salassa pidettäviä tietoja.

   Oikeutta antaa salassa pidettäviä tietoja voidaan pitää erityisen tarpeellisena sosiaalihuollon ja terveydenhuollon asiakasmaksujen perinnän sekä etuuksien takaisinperinnän kannalta, koska säännös poistaisi asiassa vallitsevan epäselvyyden. Salassapitosäännökset eivät ehdotuksen mukaan estäisi viranomaista antamasta perintää varten tietoja, vaikka se johtaisikin tiedon paljastumiseen esimerkiksi siitä, että henkilö on ollut hoidettavana sairaalassa. Vastaavasti etuuden takaisinperintää koskevan asian käsittelyssä on tarpeen paljastaa tieto myönnetystä etuudesta sekä sellaisista henkilökohtaisista oloista, joista edunsaaja on antanut viranomaiselle virheellistä tietoa.

   Pykälän 3 momentti oikeuttaisi viranomaisen antamaan salassa pidettävän tiedon antamansa virka-aputehtävän suorittamiseksi sekä toimeksiannosta tai muuten lukuunsa suoritettavaa tehtävää varten. Säännös on tarpeen muun muassa viranomaisten lisääntyvien ostopalvelujen käytön vuoksi.

   Pääsäännön mukaan luovutus on sallittua, jos se on välttämätöntä momentissa tarkoitetun tehtävän suorittamiseksi. Siten esimerkiksi annettaessa asiantuntijalle asiakirjat lausunnon antamista varten, niistä on ensisijaisesti poistettava henkilön tai yhteisön tunnistetiedot, jollei lausunnon antaminen välttämättömästi edellytä tunnistettavuutta. Momentin mukaan olisi kuitenkin sallittua luovuttaa salassa pidettäviä tietoja tehtävää varten, jos salassa pidettävien tietojen poistaminen niiden suuren määrän tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi ei ilmeisesti ole tarkoituksenmukaista. Tunnistetiedot voidaan siten jättää poistamatta, jos poistaminen on hankalaa tai vaikeuttaa asian ymmärtämistä.

   Viranomaisen olisi salassa pidettäviä tietoja toimeksiantotehtävää varten luovuttaessaan ennakolta varmistuttava siitä, että tietojen salassapidosta ja suojaamisesta huolehditaan asianmukaisesti. Käytännössä toimeksianto on suositeltavaa tehdä kirjallisesti. Henkilötietojen suojaa koskevassa lainsäädännössä on tarkoitus säätää, että henkilötietojen käsittelytehtäviä varten annettava toimeksianto olisi tehtävä kirjallisesti.

27 § ARKISTOON SIIRRETTYJEN ASIAKIRJOJEN ANTAMINEN

Pykälään on otettu yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 17 §:n 2 momenttia pääpiirteissään vastaava säännös. Pykälän 1 momentin mukaan arkistolaissa säädetyn järjestyksen mukaan arkistoon siirretystä salassa pidettävästä asiakirjasta saa antaa tietoja tutkijoiden käyttöön. Kohdassa tarkoitettuja arkistoja ovat Kansallisarkisto, maakunta-arkisto sekä Sota-arkisto. Ehdotus merkitsisi voimassa olevaa laajempaa mahdollisuutta tietojen luovuttamiseen, koska tietoja voitaisiin antaa muistakin kuin yksityiselämän suojan vuoksi salassa pidettäviksi säädetyistä asiakirjoista, jollei asiakirjan siirtänyt viranomainen ole toisin määrännyt. Asiakirjasta saisi antaa tietoja tutkimusta tai muuta hyväksyttävää tarkoitusta varten, jollei asiakirjan siirtänyt viranomainen ole toisin määrännyt. Tarkoituksena on saada aikaan tarkoituksenmukainen järjestelmä, joka mahdollistaa arkistoaineistoa koskevien asioiden ratkaisun joustavasti erilaisten tilanteiden ja tarpeiden mukaan.

   Asiakirjan saaneen on 2 momentin mukaan annettava sitoumus siitä, ettei hän käytä asiakirjaa sen henkilön vahingoksi tai halventamiseksi, jota asiakirja koskee, tai hänen läheisensä vahingoksi tai halventamiseksi taikka muiden salassapitovelvollisuuden suojaamien etujen loukkaamiseksi. Sitoumuksen rikkomisen seuraamuksista säädettäisiin 35 §:ssä.

28 § VIRANOMAISEN LUPA SALASSA PIDETTÄVÄN ASIAKIRJAN SAAMISEEN

Pykälä sisältää säännökset salassapidosta poikkeamisesta viranomaisen luvalla. Nykyään säännös lupamenettelystä on yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 20 §:n 2 momentissa, jonka mukaan luvan tiedon saamiseen salassa pidettävästä asiakirjasta antaa asianomainen ministeriö.

   Pykälän 1 momentin mukaisesti yleinen toimivalta luvan myöntämiseen ehdotetaan pääsäännön mukaan annettavaksi sille viranomaiselle, jolla asiakirja on. Siten ulkoasiainministeriö voisi antaa pykälän mukaisen luvan myös ulkopoliittisia asioita käsittelevän hallituksen valiokunnan asiakirjoihin. Lupa voidaan antaa sekä viranomaisille että yksityisille.

   Julkisuustoimikunta ehdotti menettelyä, jossa luvan olisi antanut tietosuojalautakunta silloin, kun tietoja pyydettäisiin muuta tarkoitusta kuin tieteellistä tutkimusta tai tilastointia varten. Ehdotusta arvosteltiin annetuissa lausunnoissa muun muassa menettelyjen monimutkaisuuden sekä tietosuojalautakunnan kapeana pidetyn asiantuntemuksen vuoksi. Tästä syystä lakiehdotuksessa onkin lähdetty siitä, että päätösvalta lupa-asioissa siirretään suoraan sille viranomaiselle, jonka asiakirjasta on kysymys. Ehdotetulla lupajärjestelmällä ja siihen liittyvällä muutoksenhakujärjestelmällä pyritään siihen, että luvat ratkaistaan alimmassa sellaisessa viranomaisportaassa, jolla on riittävät edellytykset lupahakemusten asianmukaiseen käsittelemiseen. Koska luovutustarkoitus on rajoitettu ja luvan myöntämisen edellytykset muuten ankariksi tarkoitetut, on ensiasteen päätöksenteko katsottu mahdolliseksi uskoa sille viranomaiselle, jolla asiakirja on. Mahdollisesti aiheutuvia epäkohtia, esimerkiksi epäyhtenäistä käytäntöä, pyrittäisiin lieventämään muun muassa koulutuksella.

   Jos lupa tiedon saamiseen tarvitaan usean saman ministeriön alaisen viranomaisen asiakirjasta, luvasta päättäisi ehdotuksen mukaan ministeriö asianomaisia viranomaisia tarvittaessa kuultuaan. Poikkeussäännös on katsottu tarpeelliseksi tietoja pyytävän kannalta. Keskitetty menettely tällaisissa tapauksissa olisi myös tarkoituksenmukaista hallinnon kokonaistyömäärän kannalta.

   Hallitusmuodon säännöksistä ilmenee yksilön itsemääräämisoikeus. Silloin, kun viranomainen kerää tietoja yksilöiltä tai yhteisöiltä näiden suostumuksen perusteella, ei voida pitää hyväksyttävänä itsemääräämisoikeuden kannalta, että näitä tietoja käytettäisiin vastoin suostumuksessa asetettuja ehtoja tietojen käytölle ja luovuttamiselle. Tämän vuoksi ehdotetaan, että lupaa ei saa antaa vastoin suostumuksessa asetettuja ehtoja. Lain voimaantulosäännökseen sisältyy ennen lain voimaantuloa kerättyjä tietoja koskeva erityissäännös.

   Lupa voidaan myöntää tietojen saamiseen salassa pidettävästä asiakirjasta tieteellistä tutkimusta ja tilastointia sekä viranomaisen suunnittelu- ja selvitystyötä varten, jos on ilmeistä, ettei tiedon antaminen loukkaa niitä etuja, joiden suojaksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Lupaharkinta on kaksijakoinen siten, että se sisältää osaksi oikeusharkintaa ja osaksi tarkoituksenmukaisuusharkintaa.

   Kysymys siitä, onko ilmeistä, ettei tiedon antaminen loukkaa niitä etuja, joiden suojaksi salassapitovelvollisuus on säädetty, on ratkaistava oikeusharkinnalla. Oikeudellisiin edellytyksiin kuuluu myös sen selvittäminen, onko kysymys tieteellisestä tutkimuksesta tai onko käyttötarkoitus tilastollinen. Oikeudelliset edellytykset puuttuvat esimerkiksi silloin, kun hakijan kykyä suojata saamansa tiedot voidaan perustellusti epäillä. Edellä kuvatussa lupaharkinnassa on otettava huomioon myös lupaan liitettävissä olevien ehtojen ja määräysten vaikutus.

   Viranomaisen on tietojen luovutusta harkitessaan otettava huomioon myös muu lainsäädäntö. Viranomaisen on siten erityisesti varmistettava, ettei tietojen antaminen johda henkilörekisterilain vastaiseen rekisterinpitoon tai tietojen käyttöön. Henkilörekisteriasetuksen 1 §:ssä on tarkemmat säännökset tutkimusrekistereistä ja 2 §:ssä tilastotarkoituksia varten pidettävästä henkilörekisteristä. Tietosuojasäännösten huomioon ottamiseksi onkin asianmukaista, että ennen luvan myöntämistä tietosuojavaltuutetulle varattaisiin tilaisuus tulla kuulluksi, jos henkilötietoja luovutetaan viranomaisen henkilörekisteristä tai henkilörekisteriin talletettaviksi.

   Vaikka luvan myöntäminen perustuu osaksi myös tarkoituksenmukaisuusharkintaan, käytännössä luvan epääminen tällä perusteella voinee tulla vain harvoin kysymykseen. Yleisenä sääntönä voidaan pitää sitä, että tiedot annetaan, jos pyynnön tueksi on esitetty varteen otettavat syyt ja kaikki luovuttamiseen liittyvät kysymykset, erityisesti tietosuoja, on järjestettävissä siten, ettei luovuttamisesta objektiivisesti asiaa arvostellen voi aiheutua salassa pidettävän edun loukkausta tai henkilörekisterilainsäädännön vastaista rekisteritoimintaa.

   Jos viranomainen ei anna lupaa, sen on tehtävä asiassa päätös. Viranomaisen päätökseen saa hakea muutosta samassa järjestyksessä kuin muutoinkin lakiehdotuksen mukaisissa asioissa, viime kädessä valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

   Pykälän 2 momentin mukaan lupa tietojen saamiseen voidaan myöntää määräajaksi. Lupaan on liitettävä yleisen ja yksityisen edun suojaamiseksi tarpeelliset määräykset. Ehdoilla saattaa olla merkitystä myös harkittaessa, täyttyvätkö luvan myöntämisen oikeudelliset edellytykset. Joissakin tapauksissa voi olla mahdollista, että oikeudelliset edellytykset eivät täyty ilman, että lupaan sisällytetään ankaria ehtoja. Lupa olisi peruutettavissa, milloin syytä tällaiseen menettelyyn harkitaan olevan.

   Luvan perusteella salassa pidettäviä tietoja saanut olisi vaitiolovelvollinen lakiehdotuksen 23 §:n 2 momentin mukaan. Lähtökohtana on, että salassapitovelvollisuus olisi sama kuin tiedot antaneella viranomaisella. Tietoja tutkimusta varten annettaessa viranomaisella tulisi kuitenkin olla mahdollisuus arvioida, voidaanko joitakin tietoja sallia otettaviksi mukaan julkaistavaan tutkimukseen. Kysymys voi olla etenkin sellaisista tiedoista, joiden salassapitoaika on kulumassa loppuun ja joiden salassa pitämiselle ei enää ole suurta intressiä.