Hallituksen esitys
5§ VIRANOMAISEN ASIAKIRJA (EI-ASIAKIRJA)
Lakiehdotuksen 3 momentissa määriteltäisiin ne asiakirjat, joita ei pidetä viranomaisen asiakirjoina ja jotka pääsäännön mukaan jäävät kokonaan lain soveltamisalan ulkopuolelle.
Viranomaisen asiakirjan nykyistä tarkempi määrittely on tarpeen muun muassa valmistelun julkisuuden lisäämistä koskevien säännösten laatimiseksi sekä lain tulkintaongelmien vähentämiseksi. Ehdotetut säännökset vastaavat pitkälti Ruotsin painovapauslain säännöksiä. Vaikka voimassa olevaan lakiin ei tällaisia säännöksiä sisällykään, nyt ehdotetuista säännöksistä etenkin 3 momentin 1, 2 ja 5 kohta vastannevat tosiasiallista käytäntöä ja tulkintaa.
Pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa. Säännös vastaa Ruotsin painovapauslain 2 luvun 4 §:ää.
Virkamiehelle voi virastoon tulla yksityiskirjeitä ja sähköisiä viestejä sekä asiakirjoja, jotka liittyvät hänen tehtäviinsä viranomaisen ulkopuolella, esimerkiksi toisen viranomaisen tehtävissä, kuten komitean jäsenenä. Tietojen saamisesta komitean asiakirjoista päättää komitea, ei se ministeriö, jonka virkamies toimii komitean jäsenenä. Vastaavasti esimerkiksi ministerille saapuu äänestäjien kirjeitä ja aineistoa puolue-elinten jäsenenä. On luonnollista, että tällaiset viranomaisen toimialaan ja tehtäviin liittymättömät asiakirjat jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Selvyyden vuoksi on asiasta katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin oma säännöksensä.
Momentin 2 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidettäisi viranomaisen palveluksessa olevan tai viranomaisen toimeksiannosta toimivan laatimia muistiinpanoja taikka sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Säännös vastaa Ruotsin painovapauslain 2 luvun 9 §:ää.
Kohdassa määritellään siten ajankohta, josta kohdassa tarkoitettu asiakirja voi olla viranomaisen asiakirja. Säännös merkitsee sitä, että täysin keskeneräinen virkamiehen tai viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan laadittavana oleva asiakirja, johon muu asian käsittelyyn osallistuva, tavallisimmin asiasta tai sen esittelystä päättävä esimies, ei ole vielä voinut tutustua, jää viranomaisen asiakirjan käsitteen ulkopuolelle. Tavallista on, että asiaa käsittelevällä virkamiehellä on eriasteisia hahmotelmia, asiakysymyslistoja ja muita muistiinpanoja ja luonnoksia valmisteltavana olevasta asiasta. Näitä ei voida vielä pitää viranomaisen asiakirjoina, koska niitä ei ole tarkoitettukaan asiakirjoiksi, joihin asian käsittely perustuu.
Virkamiehen luonnos tulisi lain soveltamisalan piiriin silloin, kun se on annettu esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Edellytyksenä toisin sanoen on, että asiakirja on irtaantunut valmistelijalta ja siirtynyt asiasta päättävälle tai asiaa muutoin käsittelevälle. Se, että virkamies antaa alustavan luonnoksen esimiehelle tarkemman ohjauksen saamiseksi tai asiasta käytävää keskustelua varten, ei merkitsisi vielä asiakirjan tulemista lain soveltamisalan piiriin. Virkamiehen ja vastaavasti viranomaisen toimeksiannosta toimivan haltuun jäävät, omaan käyttöön laaditut muistiinpanot ja alustavat luonnokset jäävät siis lain soveltamisalan ulkopuolelle. Jos näihin asiakirjoihin sisältyy salassa pidettäviä tietoja, asiakirjaan on kuitenkin sovellettava lain salassapitoa koskevia säännöksiä.
Momentin 3 kohdan mukaan laissa tarkoitettuna viranomaisen asiakirjana ei pidettäisi myöskään viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja. Vastaavan kaltainen niin sanottu kirjastoklausuuli sisältyy Ruotsin painovapausasetuksen 2 luvun 11 §:n 3 kohtaan. Kohdan tarkoituksena on jättää viranomaisen harkintaan, missä määrin viranomainen antaa tietoja, esimerkiksi kopioita, virkatoiminnassaan käytettävistä apuvälineistä, kuten julkaisuista ja sähköisistä sanakirjoista. Tiedon saaminen näistä ei palvele lakiehdotuksen 3 §:ssä määriteltyä tiedonsaantioikeuden tarkoitusta.
Momentin 4 kohdan mukaan laki ei koske asiakirjaa, joka on viranomaisella yksityisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten. Viranomaiset ja valtion liikelaitokset voivat hoitaa tehtäviä myös yksityisten lukuun. Toimeksiantotehtävien suorittamisesta voidaan esimerkkinä mainita tilaustutkimukset. Korkeakouluja koskevissa erityislaeissa, kuten Helsingin yliopistosta annetun lain (854/1991) 37 §:ssä, on säännökset, jotka oikeuttavat korkeakoulun tekemään valtiolle ja kunnille sekä yksityisille ja yhteisöille näiden tilaamia tutkimuksia taikka tarjoamaan muita palveluja. Jos toimeksianto on saatu toiselta viranomaiselta, toimeksiannon antanut viranomainen käyttää lakiehdotuksen 14 §:n mukaisesti päätösvaltaa tietojen luovuttamista koskevissa asioissa.
Momentin 5 kohdan mukaan laki ei koskisi viranomaisille löytötavarana jääneitä tai annettuja asiakirjoja. Jo voimassa olevan lain on katsottu merkitsevän, että tällaiset asiakirjat jäävät julkisuuslainsäädännön ulkopuolelle. Selvyyssyistä asiasta ehdotetaan otettavaksi lakiin nimenomainen maininta.
Pykälän 4 momentti koskee sellaisia viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirjoja, jotka eivät salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta kuuluisi lain soveltamisalaan.
Momentin mukaan lakia sovellettaisiin viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden toimeksiannosta toimivien yksityisten tai yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa tai muuta viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos ne sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.
Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina.
Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Arkistolain soveltamisala vastaa lakiehdotuksen soveltamisalaa. Arkistotointa on arkistolain mukaan hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista. Arkistotoimelta edellytetään myös, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimusta tiedon lähteinä. Viranomaisen ja muun arkistonmuodostajan on arkistolain 8 §:n mukaan määrättävä tehtävien hoidon tuloksena kertyvien asiakirjojen säilytysajat ja -tavat sekä ylläpidettävä niistä arkistonmuodostussuunnitelmaa. Arkistolaitos määrää, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi.
Lainsäädännössä, muun muassa hallintomenettelylaissa, säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja asiakirjoihin merkittävistä tiedoista. Ehdotus ei kaventaisi mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.
Kuten edellä on todettu, momentissa lueteltuja lain soveltamisalan ulkopuolelle jääviä asiakirjoja ei tavallisesti arkistoida. Jos tällaisia asiakirjoja on kuitenkin liitetty arkistoituun asiakirja-aineistoon, viranomainen voisi ehdotuksen mukaan määrätä, että niistä saa antaa tietoja vain viranomaisen luvalla. Jollei edellä tarkoitettuihin asiakirjoihin, jotka siirretään arkistolaitokseen, ole tehty päätösvallan pidättämisestä merkintää, asiakirjojen luovutusta koskevassa harkinnassa voidaan olettamana pitää sitä, että näidenkin asiakirjojen julkisuus määräytyy yleisten säännösten mukaan.
Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.
Virkamiesten ja vastaavasti viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan ja viranomaisen edustajien välisen kommunikoinnin ja mielipiteidenvaihdon vapauden säilyttäminen on välttämätöntä viranomaisen toiminnan turvaamiseksi. Rajoitusperustetta harkittaessa on otettu huomioon hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti sekä perusoikeuksien rajoituksia koskevat yleiset opit, joita on lähemmin selostettu lakiehdotuksen 24 §:n perusteluissa. Koska hyvää ja monipuolista valmistelua sekä virkamiesten vapaata mielipiteenvaihtoa voidaan pitää tärkeinä yleisinä etuina ja koska rajoitus tulee sovellettavaksi vain arkistointivelvollisuuden ulkopuolelle jääviin asiakirjoihin, säännöksen mukaisen tiedonsaannin rajoituksen voidaan katsoa olevan mahdollinen hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin sekä perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien mukaan. Ulkomaisissa julkisuutta koskevissa laeissa, kuten Ruotsin painovapausasetuksen 2 luvun 9 §:ssä, vastaavan tyyppiset asiakirjat on säännönmukaisesti rajattu julkisuuslainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle.