Hallituksen esitys
4 § VIRANOMAISET
Pykälässä määritellään ne organisaatiot, joiden asiakirjoihin lakia sovelletaan. Viranomaisen käsite on pykälässä määritelty julkisuusperiaatteen tarkoituksesta ja tavoitteista käsin, eikä sillä siten ole tarkoitettu olevan vaikutusta muun kuin asiakirjojen julkisuutta määrittelevän lainsäädännön soveltamiseen.
Pykälän 1 momentti sisältää viranomaisen määritelmän, minkä lisäksi 2 momenttiin on otettu säännökset lain soveltamisesta sellaisiin orgaaneihin ja yksityisiin henkilöihin, joita ei pidetä viranomaisina, mutta jotka lainsäädännön nojalla julkista tehtävää hoitaessaan käyttävät julkista valtaa ja joiden asiakirjojen siten tulee kuulua julkisuusperiaatteen soveltamisalaan.
Ehdotuksen mukaan viranomaisen asiakirjojen julkisuuteen ei vaikuttaisi se, käyttääkö viranomainen ostopalveluja tai muita toimeksiantoja tehtäviensä hoitamiseksi. Toimeksiantotehtävää suorittavaa ei kuitenkaan rinnasteta tässä pykälässä viranomaiseen, vaan lain 5 §:n 2 momentissa todettaisiin, että viranomaisen asiakirjana pidettäisiin sellaistakin asiakirjaa, joka on annettu toimeksiantotehtävää varten tai joka on syntynyt toimeksiantotehtävän johdosta.
Lain soveltamisalaan kuuluvat viranomaiset on määritelty 1 momentissa organisatorisin perustein. Siten laissa tarkoitetun viranomaiskäsitteen piiriin kuuluvat sellaiset julkisoikeudelliset orgaanit, joiden viranomaisasema on johdettavissa suoraan niiden perustamista ja järjestysmuotoa sekä tehtäviä koskevista säännöksistä.
Laissa tarkoitettuja viranomaisia ovat 1 momentin 1 kohdan mukaan valtion hallintoviranomaiset sekä muut valtion virastot ja laitokset. Valtion hallintoviranomaisia ovat ne valtion toimielimet, jotka on asetettu hoitamaan hallintotehtäviä. Niitä ovat valtion keskushallintoviranomaiset eli valtioneuvosto ja ministeriöt sekä muut valtioneuvoston alaisuuteen kuuluvat hallintoviranomaiset, joiden alueellinen toimivalta on yleinen. Keskushallintoviranomaisten alaisia valtion toimielimiä ovat lääninhallitukset ja piirihallintoviranomaiset, joita ovat esimerkiksi ympäristökeskukset. Valtion virastoista ja laitoksista voidaan esimerkkeinä mainita valtion tutkimuslaitokset ja -keskukset sekä asiantuntijalaitokset, kuten Ilmatieteen laitos, kuluttajatutkimuskeskus sekä Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus (STAKES). Valtion varsinaiseen hallinto-organisaatioon kuuluvat myös paikallishallintoviranomaiset, joita ovat esimerkiksi kihlakunnan virastot. Valtion liikelaitokset mainittaisiin erikseen momentin 3 kohdassa.
Viranomaisia olisivat 1 momentin 2 kohdan mukaan tuomioistuimet ja muut lainkäyttöviranomaiset. Yleisten tuomioistuinten (käräjäoikeudet, hovioikeudet, korkein oikeus) lisäksi tähän ryhmään kuuluvat myös hallintotuomioistuimet (lääninoikeudet ja korkein hallinto-oikeus) sekä erityistuomioistuimet, kuten vakuutusoikeus ja vesioikeudet.
Viranomaisiin luettaisiin momentin 3 kohdan mukaan valtion liikelaitokset. Valtion liikelaitoksista säädetään valtion liikelaitoksista annetussa laissa (627/1987). Lakia sovelletaan liiketoimintaa harjoittavaan valtion laitokseen (valtion liikelaitos), jos erikseen annetussa laissa (laitoskohtainen laki) niin säädetään. Laitoskohtaisten lakien mukaan valtion liikelaitoksia ovat Hallinnon kehittämiskeskus (496/1994), Metsähallitus (1169/1993), Ilmailulaitos (1123/1990) ja Teknillinen tarkastuskeskus (1070/1995). Metsähallituksessa ja Ilmailulaitoksessa on niitä koskevien laitoskohtaisten lakien mukaan erillinen yksikkö, joka hoitaa laitoksen viranomaistehtävät.
Valtion liikelaitoksen toimialasta ja tehtävistä säädetään laitoskohtaisessa laissa. Liikelaitoksen on toimittava eduskunnan ja valtioneuvoston sille asettamien palvelutavoitteiden ja muiden toimintatavoitteiden sekä liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Valtion liikelaitoksista annetun lain mukaan valtioneuvosto päättää liikelaitoksen tulostavoitteesta sen mukaan kuin laissa säädetään. Tulostavoite on asetettava niin, että liikelaitos voi saavuttaa palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet. Liikelaitos ratkaisee ne toimintaansa, talouttansa ja hallintoansa koskevat asiat, joita ei säädetä eduskunnan hyväksyttäviksi taikka valtioneuvoston tai ministeriön ratkaistaviksi.
Liikelaitos rahoittaa menojaan paitsi toiminnastaan saamillaan tuloilla myös lainoilla, joita liikelaitos voi ottaa sen mukaan kuin säädetään. Näiden lisäksi rahoitus voi perustua määrärahoihin, joita voidaan ottaa valtion talousarvioon myönnettäviksi liikelaitokselle lainaehdoin, sekä määrärahoihin, joita valtion talousarvioon voidaan ottaa myönnettäviksi liikelaitoksen peruspääoman korottamiseen.
Julkisuussäännösten soveltamista valtion liikelaitoksiin on pidettävä tärkeänä, jotta voidaan valvoa niiden lakisääteisten tehtävien hoitamista sekä julkisten varojen käyttöä. Koska kunnan liikelaitokset kuuluvat lain soveltamisalan piiriin, on pidettävä johdonmukaisena ratkaisuna, että myös valtion liikelaitoksiin sovelletaan tiedonsaantioikeuksia koskevia säännöksiä. Valtion liikelaitoksista annetun lain soveltamisalan piiriin kuuluvat liikelaitokset ovat edelleenkin valtion laitoksia. Myös valtion liikelaitoksista annetun lain valmistelussa lähdettiin valmisteluasiakirjojen mukaan siitä, että valtion liikelaitoksiin sovellettaisiin valtion hallintomenettelyä yleisesti säänteleviä lakeja, kuten yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia (HE 137/1986 vp s. 16). Lain soveltamisesta valtion liikelaitoksiin aiheutuvat mahdolliset ongelmat ovat hoidettavissa salassapitosäännösten avulla.
Viranomaisiin kuuluisivat 1 momentin 4 kohdan mukaisesti kunnalliset viranomaiset. Kunnan viranomaiset ovat useimmiten monijäsenisiä kunnan toimielimiä, kuten valtuusto ja kunnanhallitus sekä lautakunta, johtokunta ja toimikunta. Kunnallisia viranomaisia ja toimielimiä ovat myös kuntayhtymien viranomaiset ja toimielimet. Kunnallisen viranomaisen määrittely on viime kädessä johdettavissa siitä, onko tällä orgaanilla oikeudelliseen normiin perustuvia tehtäviä ja toimivaltaa. Kunnan sisäisillä vapaamuotoisilla apu- ja valmisteluelimillä, kuten sisäisillä työryhmillä ja johtoryhmillä, ei voi olla tällä tavoin määriteltyjä tehtäviä ja toimivaltaa, joten niitä ei pidetä laissa tarkoitettuina viranomaisina. Toisaalta kunnan yksittäinen viranhaltija, kuten kunnanjohtaja tai rakennustarkastaja taikka luottamushenkilö, esimerkiksi lautakunnan puheenjohtaja, on kunnallinen viranomainen, jos hänellä on itsenäistä toimivaltaa. Valtuusto voi siirtää kuntalain 14 §:n mukaan johtosäännöllä toimivaltaansa muille kunnan viranomaisille. Johtosäännössä voidaan antaa oikeus siirtää toimivaltaa edelleen. Asiassa, joka sisältää hallinnollisen pakon käyttämistä, voidaan toimivaltaa siirtää kuntalain 14 §:n 3 momentin mukaan vain toimielimelle.
Kunnallisia palveluja tuottavat liikelaitokset, kuten kunnallinen vesilaitos, puhelinlaitos ja liikennelaitos, kuuluvat kunnan organisaatioon eivätkä ole kunnasta erillisiä oikeushenkilöitä. Liikelaitosten hallinto järjestetään johtosäännössä kuten muukin kunnan hallinto. Siksi liikelaitoksiin sovelletaan kunnan viranomaisia koskevia säännöksiä.
Kunnalliset palvelut on voitu järjestää myös niin, että niiden tuottamisesta huolehtivat kunnan hallintokoneistoon kuulumattomat orgaanit. Niiden hallinto on usein järjestetty yksityisoikeudellisin muodoin, esimerkiksi osakeyhtiöksi, jossa kunta on osakkaana. Ehdotuksen mukaan lakia ei sovellettaisi tällaisiin yhtiöihin muuta kuin siinä tapauksessa, että ne lain nojalla julkista tehtävää hoitaessaan käyttävät julkista valtaa. Jos kunnan tehtävä on annettu yhteisön tai säätiön hoidettavaksi, kunnan on kuntalain 29 §:n mukaan sopivin tavoin tiedotettava asukkailleen yhteisön tai säätiön toiminnasta.
Laissa tarkoitettuihin viranomaisiin kuuluisivat 1 momentin 5 kohdan nojalla itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset. Itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset ovat oikeushenkilöitä, joiden järjestysmuodosta, toimielimistä ja tehtävistä säädetään niitä koskevissa säädöksissä. Ne suorittavat niin sanotun välillisen julkisen hallinnon tehtäviä eli julkisia tehtäviä, jotka on uskottu varsinaisen hallintokoneiston ulkopuolella oleville orgaaneille. Kohdassa tarkoitettuja itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia ovat Suomen Pankki mukaan lukien hallinnollisesti sen osana toimiva Rahoitustarkastus sekä Kansaneläkelaitos, Helsingin yliopisto, Työterveyslaitos, Kuntien eläkevakuutus, Kuntien takauskeskus sekä Kunnallinen työmarkkinalaitos. Säännöstä ei sovellettaisi Eläketurvakeskukseen eikä Maatalousyrittäjien eläkelaitokseen, vaan niiden hallussa olevien asiakirjojen julkisuus määräytyisi 2 momentin mukaan. Tätä on pidetty tarkoituksenmukaisimpana ratkaisuna sen vuoksi, että asiakirjojen julkisuus määräytyisi samoin perustein työeläkelaitoksissa ja Eläketurvakeskuksessa.
Laki koskisi 1 momentin 6 kohdan mukaan eduskunnan virastoja ja laitoksia. Myös tässä laissa eduskunnan virastoilla ja laitoksilla tarkoitettaisiin samaa kuin eduskunnan virkamiehistä annetussa laissa (1373/1994) eli eduskunnan kansliaa, valtiontilintarkastajain kansliaa, eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaa, Pohjoismaiden neuvoston Suomen valtuuskunnan kansliaa sekä Eduskunnan kirjastoa. Kuten yleisperusteluissa on todettu, eduskunnan valiokuntien asiakirjojen julkisuuteen vaikuttavat säännökset jäisivät edelleenkin osaksi eduskuntaa koskevia säädöksiä.
Ahvenanmaan maakuntalakia yleisten asiakirjojen julkisuudesta sovelletaan maakunnan ja kunnan sekä muihin viranomaisiin niiden hoitaessa maakuntahallinnon ja kunnallisen itsehallinnon alaan kuuluvia tehtäviä. Lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta sovellettaisiin 1 momentin 7 kohdan mukaan Ahvenanmaan maakunnan viranomaisiin vain siltä osin kuin ne huolehtivat valtakunnan viranomaisille kuuluvista tehtävistä maakunnassa. Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 30 §:n mukaan tällaisia tehtäviä ovat esimerkiksi kuluttajavalituslautakunnalle kuuluvat tehtävät sekä ihmisten ja kotieläinten tarttuvien tautien torjuntaan ja kasvintuhoojien maahan kulkeutumisen estämiseen liittyvät tehtävät.
Laissa tarkoitettuja viranomaisia olisivat 1 momentin 8 kohdan mukaan myös lain tai asetuksen taikka valtion hallintoviranomaisen ja viraston tai laitoksen, lainkäyttöelinten tai 7 kohdassa tarkoitetuissa asioissa Ahvenanmaan maakunnan viranomaisten päätöksen perusteella tiettyä tehtävää hoitamaan asetetut lautakunnat, valiokunnat, neuvottelukunnat, komiteat, toimikunnat, työryhmät ja toimitusmiehet ja muut niihin verrattavat toimielimet. Määrittelemällä viranomaisiksi erilaiset toimeksiantotehtävän perusteella itsenäistä valmisteluvaltaa käyttävät toimielimet voidaan lisätä valmistelun julkisuutta. Toimielimen laatimat asiakirjat tulevat julkisiksi 6 §:n säännösten mukaisesti.
Vailla muodollista viranomaisasemaa olevat, mutta tehtävässään itsenäistä harkintavaltaa käyttävät toimielimet ehdotetaan nimenomaisesti mainittaviksi säännöksessä, koska tällaisten toimielinten viranomaisasema on nykyään säännösten tulkinnanvaraisuuden vuoksi epäselvä. Oikeuskäytännössä on aikaisemmin katsottu, ettei esimerkiksi ministeriön asettama työryhmä, johon oli kuulunut virkamiehiä myös ministeriön ulkopuolelta, ollut voimassa olevassa laissa tarkoitettu viranomainen (KHO 1972 II 4). Oikeuskäytännössä on katsottu, että silloisen lääkintöhallituksen yhteydessä toiminut lääkelautakunta ja säännösten nojalla asetetut pysyvät asiantuntijat, joiden tehtävänä oli antaa lausuntoja lääkintöhallitukselle, olivat sillä tavoin toiminnallisesti itsenäisiä, että niitä voitiin pitää yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuina viranomaisina (KHO 28.5.1991; T 1819).
Saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 14 §:n perusteella saamelaiskäräjät asettaa vaalilautakunnan, jonka tehtävänä on saamelaiskäräjien vaalien toimeenpano. Vaalilautakunta olisi katsottavissa kohdassa tarkoitetuksi toimielimeksi. Koska viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevien säännösten soveltaminen saamelaiskäräjiin ja sen toimielimiin jäisi ehdotetun lain mukaan epäselväksi, saamelaiskäräjistä annettuun lakiin on tarkoitus ottaa nimenomainen säännös julkisuuslainsäädännön soveltamisesta. Tätä koskeva ehdotus sisällytetään erikseen annettavaan saamelaiskäräjistä annetun lain muuttamista koskevaan esitykseen.
Toimielintä pidettäisiin 8 kohdan mukaisesti eri viranomaisena, jos se on asetettu hoitamaan tehtävää itsenäisesti. Pelkästään se, että valmistelu tapahtuu useamman virkamiehen yhteistyönä, ei välttämättä merkitse, että kysymys olisi kohdassa tarkoitetusta toimielimestä. Siten esimerkiksi ministeriön osaston työryhmä, joka valmistelee luonnosta ministeriön lausunnoksi, ei olisi ehdotutuksessa tarkoitetulla tavalla eri viranomainen.
Valtioneuvoston valiokunnat eivät myöskään yleensä hoida tehtäviään lainkohdassa tarkoitetulla tavalla itsenäisesti, vaan ovat valtioneuvoston sisäistä valmistelua varten asetettuja toimielimiä. Poikkeuksena ovat EU-ministerivaliokunta sekä raha-asiainvaliokunta.
EU-ministerivaliokunta toimii ehdotuksessa tarkoitetulla tavalla itsenäisesti, kun se käsittelee esimerkiksi Suomen kannanottoja Euroopan unionissa vireillä olevissa asioissa. Raha-asiainvaliokunta käsittelee ja antaa itsenäisesti lausuntonsa sellaisissa asioissa, joissa valiokunnan käsittely on edellytyksenä ministeriön päätökselle. Muissa asioissa raha-asiainvaliokunnan samoin kuin muiden valtioneuvoston valiokuntien, kuten talouspoliittisen ministerivaliokunnan pöytäkirjat, siltä osin kuin eivät sisällä salassa pidettäviä tietoja, tulevat julkisiksi vasta, kun valiokunnassa käsitelty asia on käsitelty loppuun valtioneuvostossa. Myös hallituksen iltakoulu on valtioneuvoston epävirallinen poliittinen neuvotteluelin samoin kuin hallituksen tilannekohtaiset neuvottelukokoukset, joita ei voida katsoa asetetun hoitamaan tehtäviään itsenäisesti. Iltakoulussa tai muissa hallituksen neuvotteluissa käsittelyssä olleet asiakirjat arkistoidaan asiaa valmistelevan ministeriön asiakirjoihin, ja niiden julkisuus määräytyy kyseistä asiaa koskevien säännösten mukaan.
Eri viranomaisena pidettäisiin ehdotuksen mukaan myös tehtäviään itsenäisesti hoitamaan asetettuja toimitusmiehiä, joita lain nojalla asetetaan esimerkiksi kiinteistö- ja vesioikeudellisten asioiden käsittelyä varten.
Pykälän 1 momentin 8 kohtaa ei sovellettaisi kunnan viranomaisen, esimerkiksi kunnallisen lautakunnan asettamaan työryhmään. Kunnallishallinnossa työryhmiä käytetään usein varsin tilapäisinä eliminä, joiden tehtävänä saattaa olla esimerkiksi etsiä poliittista ratkaisua lautakuntakäsittelyssä vaikeaksi osoittautuneeseen asiaan.
Julkisen vallan käytön valvonnan kannalta on pidetty tärkeänä, että julkisuusperiaatetta sovelletaan paitsi nimenomaisesti viranomaiseksi organisoituun toimielimeen, myös silloin, kun jokin julkinen tehtävä on lainsäädännössä annettu muulle kuin hallintokoneistoon kuuluvalle elimelle. Tätä koskevat säännökset ovat pykälän 2 momentissa. Momentin nojalla lakia sovellettaisiin lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavaan yhteisöön, säätiöön tai yksityiseen henkilöön näiden käyttäessä julkista valtaa. Lakia valmisteltaessa harkittiin mahdollisuutta luetella tämän säännöksen nojalla lain soveltamisalaan kuuluvat yksityiskohtaisemmin. Julkisuusperiaatteen toteuttamisen kannalta pidettiin parempaan lopputulokseen johtavana ratkaisuna kuitenkin sitä, että määrittely jää yleislausekkeen varaan. Käytännössä esiin tulevia epäkohtia voidaan pyrkiä estämään neuvottelu-, koulutus- ja tiedotustoiminnan avulla.
Laki koskisi lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavaa vain niiltä osin kuin tämä käyttää julkista valtaa. Siten yksistään se, että yhteisöä on lain tai asetuksen mukaan kuultava tai että yhteisö asettaa edustajan tai tekee ehdotuksen toimielimen jäseneksi, ei tuo yhteisön asiakirjoja lain soveltamisalaan. Esimerkiksi Suomen Kuntaliitto mainitaan noin 50 säännöksessä organisaationa, jota on kuultava tai joka ilmoittaa edustajansa tiettyyn elimeen.
Julkisen vallan käsitettä ei ehdoteta laissa määriteltäväksi. Käsitteelle ei olekaan annettavissa yleistä määritelmää. Sen keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan. Julkisen vallan käyttönä pidetään myös etuuksien myöntämistä tai tutkintotodistuksen antamista.
Yhteisöjä, joille on uskottu julkisen vallan käyttöön kuuluvia tehtäviä, ovat muun muassa julkisoikeudelliset yhdistykset, jotka on perustettu lainsäädäntötoimin. Tällaisia ovat esimerkiksi paliskunnat, jotka poronhoitolain (848/1990) 7 §:n mukaan huolehtivat poronhoitoon liittyvistä tehtävistä paliskunnan alueella, riistanhoitoyhdistykset, joille säädetään metsästyslain (615/1993) 63 §:ssä muun muassa metsästyksen valvontatehtäviä sekä metsästykseen ja riistanhoitoon liittyviä koulutus- ja neuvontatehtäviä, Keskuskauppakamari, jolla on kauppakamariasetuksen (337/1988) 4 §:n mukaan muun muassa tilintarkastajien auktorisointi- ja valvontatehtäviä sekä Suomen Asianajajaliitto, jolla on asianajajista annetun lain (496/1958) 6 ja 6 a §:ssä (197/1992) säädettyjä kurinpitotehtäviä.
Uskonnollisilla yhdyskunnilla tarkoitetaan uskonnonvapauslain 2 §:ssä määriteltyjä uskonnollisia yhdyskuntia. Uskonnolliset yhdyskunnat evankelis-luterilaista kirkkoa lukuun ottamatta tulisivat 2 momentin nojalla lain soveltamisalan piiriin siltä osin kuin niille on lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella uskottu julkisia tehtäviä. Tällainen tehtävä on esimerkiksi avioliittoon vihkiminen, jonka uskonnollinen yhdyskunta voi toimittaa, jos sillä on avioliittolain (234/1929) 14 §:ssä tarkoitettu opetusministeriön antama vihkimisoikeus.
Evankelis-luterilainen kirkko jää lain soveltamisalan ulkopuolelle, koska aloiteoikeus evankelis-luterilaista kirkkoa koskevasta lainsäädännöstä kuuluu kirkon omille toimielimille. Evankelis-luterilaisen kirkon toimielinten asiakirjojen julkisuuteen ja salassapitoon sovelletaan kirkkolain (1054/1993) pääsäännön mukaan, mitä yleisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään.
Julkisia tehtäviä on voitu säännöksin tai niihin perustuvin määräyksin uskoa myös yksityisille henkilöille. Näistä esimerkkeinä voidaan mainita merilain (674/1994) 18 luvun 23 §:ssä tarkoitettu julkinen katsastus- ja arviomies, kalastuslain (286/1982) 97 §:ssä tarkoitettu kalastuksenvalvoja ja metsästyslain 88 §:ssä tarkoitettu valantehnyt metsästyksenvartija. Nämä henkilöt kuuluisivat lain soveltamisalan piiriin tässä tehtävässään.