Hallituksen esitys

by Heikki Kyösti Kuutti last modified Dec 10, 2008 09:14 AM

 

 5 § VIRANOMAISEN ASIAKIRJA

Pykälässä on säännökset aineistosta, johon lakia sovelletaan.

   Laissa luovuttaisiin käyttämästä nykyisen lain mukaista käsitettä "yleinen asiakirja" ja se korvattaisiin käsitteellä "viranomaisen asiakirja". Yleisen asiakirjan käsite on aiheuttanut käytännössä sekaannuksia muun muassa sen vuoksi, että asiakirjan luonne yleisenä asiakirjana helposti sekoitetaan asiakirjan julkisuuteen.

   Julkisuustoimikunta ehdotti käytettäväksi asiakirjan sijasta käsitettä "tallenne". Tästä käsitteestä luovuttiin myöhemmissä lainvalmisteluvaiheissa etenkin sen vuoksi, että se johdatti ajatukset yksinomaan teknisiin tallenteisiin. Viranomaisen asiakirjan käsite on valittu käytettäväksi erityisesti sen vuoksi, että sen voidaan katsoa parhaiten kuvaavan lain soveltamisalaa ja sisältöä. Nykyisin käytetään jo vakiintuneesti sähköisen asiakirjan käsitettä.

   Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin asiakirja. Ehdotuksen mukaan asiakirjan käsite olisi kattava. Se kattaa sekä perinteiset asiakirjat että sähköiset asiakirjat ja muut apuvälinein selville saatavissa olevat asiakirjat.

   Lakiehdotuksen mukaan asiakirjalla tarkoitetaan ensinnäkin kirjallista tai kuvallista esitystä. Kirjallisella esityksellä tarkoitetaan kirjallisessa muodossa olevaa esitystä, joka sanallisesti, kielellisin keinoin ilmaisee tietyn ajatussisällön ja joka on tallennettu jollekin alustalle. Kuvallisella esityksellä tarkoitetaan esimerkiksi karttaa, taulukkoa, kuvaa tai piirrosta. Kuvallisten esitysten on katsottu kuuluvan jo voimassa olevan lain asiakirjan käsitteen piiriin.

   Asiakirjana pidetään kirjoitetun tai kuvallisen esityksen lisäksi myös sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla. Asiakirjan määritelmä ei siten edellytä, että sen sisältämä viesti olisi välittömästi ymmärrettävissä lukemalla, kuuntelemalla tai katselemalla.

   Voimassa olevassa laissa asiakirjaan rinnastetaan tekniset tallenteet. Niillä tarkoitettaan magnetoimalla tai muulla näihin verrattavalla tavalla aikaansaatua tallennetta, joka on tarkoitettu luettavaksi, kuunneltavaksi tai muuten ymmärrettäväksi teknisin apuvälinein. Ehdotuksessa on luovuttu teknisen tallenteen käsitteestä, koska sitä ei pidetty tarpeellisena. Sääntely on pyritty tekemään mahdollisimman välineneutraaliksi, mikä turvaisi säännösten soveltamisen riippumatta siitä, minkälaiselle alustalle ja minkälaisin menetelmin informaatio talletetaan ja millä menetelmillä se saadaan selville.

   Muiden kuin perinteisiin asiakirjoihin sisältyvien tietojen määrittelyssä ei lainkaan ole merkitystä talletusalustalla, vaan sääntely kohdistuu yksinomaan informaatioon. Uudemmille tiedontallennusvälineille voidaan informaatio tallettaa eri tavoin, esimerkiksi sähköisesti tai optisesti. Kaikkia eri informaatiota kuvaavia tallennusjälkiä kutsutaan laissa merkeiksi. Nämä voivat olla sähköisesti aikaansaatuja digitaalisia merkkejä esimerkiksi cd-levyllä tai magneettinauhan magnetointikohtia. Apuvälineet, joiden avulla viestit saadaan selville, voivat olla teknisiä tai esimerkiksi optisia. Teknisin apuvälinein saadaan selville muun muassa mikrofilmille ja atk-tallenteille talletetut viestit.

   Perinteisten paperiasiakirjojen kysymyksessä ollessa on jokseenkin helppo erottaa asiakirjat toisistaan. Vaikeuksia sen sijaan saattaa syntyä arvioitaessa sitä, mitkä merkit esimerkiksi tietokoneen muistissa muodostavat asiakirjan ja mihin lain mukainen tiedonsaantioikeus kohdistuu. Tätä tiedonsaantioikeuden kohdetta kutsutaan laissa viestiksi. Viesti on tiettyä kohdetta tai asiaa koskeva, käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuva merkkien yhdistelmä. Kysymys on siten lain tarkoituksia varten määritellystä oikeudellisesta käsitteestä.

   Määritelmästä seuraa, että esimerkiksi yhdelle atk-disketille talletetut merkinnät eivät välttämättä ole yksi laissa tarkoitettu asiakirja. Toisaalta samaan viestiin (asiakirjaan) kuuluvia merkintöjä voi olla useammallakin levykkeellä. Merkkien yhteenkuuluvuus ja siten laissa tarkoitetun viestin ulottuvuus määräytyy sen mukaan, miten merkkejä on ollut tarkoitus käyttää. Kysymys on siis siitä loogisesta yhteydestä, joka vallitsee eri merkintöjen välillä. Se, miten merkit liittyvät toisiinsa, otetaan huomioon määriteltäessä tietojärjestelmien rakennetta ja käytettäviä käsittelytoimintoja. Määrittely perustuu viranomaisten tehtäviin ja niiden edellyttämiin tietotarpeisiin. Viranomaisen harkintaa suunnittelussa rajoittavat hallinnon yleiset periaatteet sekä henkilötietojen suojaa koskeva lainsäädäntö, joka voi estää esimerkiksi tietynlaisten hakuperusteiden käytön henkilötietojärjestelmässä.

   Asiakirjan määritelmä merkitsee käytännössä sitä, että laki ja siten laissa tarkoitettu oikeus asiakirjan saamiseen ei ulotu kaikkiin niihin mahdollisiin merkkien yhdistelmiin, joita voitaisiin automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tuottaa. Laissa tarkoitettuna asiakirjana ei pidettäisi sellaista talletettujen merkintöjen kokonaisuutta, joka muodostuisi eri käyttötarkoituksia varten talletetuista tiedoista. Asiakirjan edellä kuvattu määrittely aiheuttaa sen, ettei viranomainen ole julkisuusperiaatteen mukaisen tiedonsaantioikeuden nojalla velvollinen muuttamaan tietokoneohjelmiaan tai yhdistelemään eri käyttötarkoituksia varten laadittujen tiedostojen tietoja.

   Sähköisten ja muiden uusien tiedontallennustapojen avulla aikaansaatujen asiakirjojen edellä kuvattu määrittely on ymmärrettävää julkisuusperiaatteen tarkoitus huomioon otettuna: viranomaisten asiakirjojen julkisuuden tarkoituksena ei ole olla yleinen tiedonhankintakeino sinänsä, vaan mahdollistaa tietojen saaminen viranomaisen toiminnasta viranomaisten toiminnan valvomiseksi ja muiden lain 3 §:stä ilmenevien tarkoitusten vuoksi. Eri asia on, että viranomainen voi olla lain tiedonsaannin edistämistä koskevien säännösten perusteella velvollinen tuottamaan toimintaansa koskevia tilastoja ja muita asiakirjoja yleistä käyttöä varten. Lakiehdotuksen 21 § antaa lisäksi viranomaiselle oikeuden tuottaa ja luovuttaa tietopalveluna pykälässä tarkemmin säädettävin edellytyksin myös eri käyttötarkoituksia varten talletetuista merkeistä yhdistelemällä saatuja aineistoja.

   Tietotekniikan ominaisuuksista johtuu, että tiedonsaantioikeus atk:n avulla talletettuihin viesteihin on monipuolisempi kuin perinteisten asiakirjojen kysymyksessä ollessa. Koska tietotekniikka mahdollistaa erilaisten tietojen yhdistelyn, tiedonsaantioikeus kohdistuu tosiasiassa myös sellaisiin viesteihin, joita viranomainen ei itse välttämättä yhdistele saatikka tulosta paperimuotoon. Tällaisista asiakirjoista tavataankin käyttää nimeä potentiaaliset tai virtuaaliset asiakirjat. Jos viranomaisen tietojärjestelmässä on laillisesti käytössä vapaa haku, lakiehdotuksen mukainen tiedonsaantioikeus ulottuu mihinkä tahansa hakuavaimen perusteella ilman uusia ohjelmointitoimia muodostettavissa olevaan viestiin riippumatta siitä, käyttääkö viranomainen samanlaista hakua toiminnassaan.

   Asiakirjan määritelmästä voidaan siten kokonaisuudessaan todeta, ettei eroa ole sen mukaan, minkälaiselle alustalle ja minkälaisin keinoin viesti on laadittu. Asiakirja ei laissa tarkoitetussa merkityksessä siis edellytä paperialustaa. Myöskään viestin laadintatavalla (käsin, konekirjoituksella, erilaisilla painotekniikoilla, sähköisesti tai optisesti) tai asiakirjan alkuperäisyydellä ei ole lain soveltamisen kannalta merkitystä. Asiakirjan ei myöskään tarvitse olla allekirjoitettu tai varmennettu kuuluakseen lain soveltamisalan piiriin.

   Viranomaisen asiakirja on 2 momentin määritelmän mukaan viranomaisen hallussa oleva asiakirja, jonka viranomainen on laatinut tai joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana asiakirjana pidettäisiin myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen toimeksiannon johdosta, sekä viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten. Näissä tapauksissa ei siis edellytetä, että asiakirja olisi viranomaisen hallussa.

   Laki kohdistuu julkisuusperiaatteen kannalta keskeiseen viranomaisilla olevaan aineistoon, toisin sanoen asiakirjoihin, jotka ovat sillä asian käsittelyä varten tai muuten sen tehtäviin ja toimialaan kuuluvassa asiassa. Tyypillisimpiä viranomaisten laatimia asiakirjoja ovat ratkaisut niissä asioissa, jotka kuuluvat asianomaisen viranomaisen käsiteltäviin, kuten tuomiot ja päätökset. Tähän ryhmään kuuluvat myös viranomaisen lausunnot erilaisista asioista, kuten lakiehdotuksista, ja asiantuntijalausunnot toisille viranomaisille ja yksityisille samoin kuin viranomaisen aloitteet ja esitykset esimerkiksi talousarvioksi. Viranomaiset laativat myös erilaisia selvityksiä, tilastoja ja raportteja sekä suunnitelmia, kuten rakennuslain (370/1958) mukaiset kaavat ja kuntalain mukaiset suunnitelmat. Viranomaisen asiakirjoihin kuuluvat myös monet viranomaisten tosiasiallisen toiminnan yhteydessä laadittavat asiakirjat, kuten terveyskeskusten potilasrekisterit.

   Viranomaiselle tullut yksityinenkin asiakirja on viranomaisen asiakirja, jos se on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Asiakirja voi olla toimitettu viranomaiselle joko henkilökohtaisesti tai lähetin tai postin välityksellä tai telekopiona, sähköpostin kautta tai muutoin sähköisenä tiedonsiirtona. Asiakirjan toimittamistavalla ei siis ole lain soveltamisalan kannalta merkitystä.

   Kysymys on viranomaisen asiakirjasta, vaikka se olisikin lähetetty suoraan viranomaisessa toimivalle virkamiehelle tai viranomaisen toimeksiannosta toimivalle. Siten se, onko asiakirja tullut viranomaiselle kirjaamon kautta, ei vaikuta sen luonteeseen viranomaisen asiakirjana. Virkamiehen on toimitettava hänelle suoraan lähetetty asiakirja kirjattavaksi.

   Mikä tahansa viranomaiselle lähetetty asiakirja ei kuitenkaan ole laissa tarkoitettu asiakirja, vaan sen tulee kuuluakseen lain soveltamisalan piiriin olla annettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Siten esimerkiksi viranomaiselle massajakeluna tullut suoramainos tai sanomalehti ei olisi laissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja.

   Viranomaiselle asian käsittelyä varten annettuja asiakirjoja ovat muun muassa erilaiset hakemukset, ilmoitukset ja kantelut. Asiakirjoja, jotka on annettu viranomaiselle muuten sen toimialaan kuuluvassa asiassa, voivat olla esimerkiksi sen toimialaan liittyvät tiedoksi lähetetyt asiakirjat. Hallintoviranomaiselle erheellisesti lähetettyä toisen viranomaisen käsiteltäväksi kuuluvaa asiakirjaa voidaan pitää viranomaiselle sen tehtäviin kuuluvassa asiassa lähetettynä asiakirjana, koska viranomaisen tehtävänä on hallintomenettelylain mukaan siirtää asia toimivaltaiselle viranomaiselle.

   Asiakirja on viranomaisen asiakirja, jos asiakirja on viranomaisen hallussa. Asiakirja on viranomaisen hallussa, kun se on fyysisesti viranomaisen toimipaikassa tai viranomaisessa toimivalla paikasta riippumatta. Lain soveltamisalaan kuuluvat kuitenkin sellaisetkin asiakirjat, jotka eivät ole edellä tarkoitetulla tavalla viranomaisen tai sen palveluksessa olevan hallussa. Viranomaisen toimeksiantotehtävää varten annetut asiakirjat ovat laissa tarkoitettuja asiakirjoja, vaikka ne ovatkin toimeksiantotehtävää suorittavan hallussa. Esimerkiksi atk-tiedosto saattaa fyysisesti olla atk-alan palveluyrityksen tiloissa. Se on kuitenkin viranomaisen määrättävissä, ja viranomainen voi käyttää sitä joko tietoliikenneyhteyksien avulla tai siten, että palveluyritys tulostaa tai muutoin tuottaa tiedostosta aineistoa viranomaisen käyttöön.

   Toimeksiannolla tarkoitetaan tilanteita, joissa viranomaiselle kuuluvan tehtävän suorittaa erillisen sopimuksen mukaan kyseiseen viranomaiseen kuulumaton yksityinen henkilö tai organisaatio riippumatta siitä, kuinka laajan tehtävän suorittamisesta on kysymys. Siten esimerkiksi ministeriön asiantuntijalle antamat asiantuntijan hallussa lausuntoa varten olevat asiakirjat ovat viranomaisen asiakirjoja samoin kuin viranomaisen rekisteri, jonka ylläpitotehtävät on annettu yksityiselle tietojenkäsittelyn palveluyritykselle.

   Edellä kuvatun sääntelyn tarkoituksena on varmistaa ennen muuta se, ettei ostopalvelujen lisääntynyt käyttö hallinnossa johtaisi julkisuusperiaatteen soveltamisalan kaventumiseen. Ostopalvelujen käytöstä on säännöksiä muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetussa laissa (733/1992) sekä eläinlääkintähuoltolaissa (685/1990). Kunta voi kuntalain 2 §:n 3 momentin mukaan hankkia tehtävien edellyttämiä palveluja myös muilta palvelujen tuottajilta.